De bewegingsvrijheid van de ‘Verordening kwaliteit VTH’

De verplichte verordening is niet de enige consequentie van de voorgestelde wijziging van de Wabo. Overige consequenties zijn onder meer dat:

• een selectie van VTH-taken (basistaken) verplicht in een omgevingsdienst / regionale uitvoeringsdienst belegd moet worden,
• de gemeente en provincie een zorgplicht hebben voor de kwaliteit van de niet-basistaken,
• samenwerking bij en informatie-uitwisseling over basistaken niet meer vrijblijvend is,
• niet alleen meer voor de handhaving, maar ook voor de vergunningverlening beleid, programmering, strategieën, verslaglegging en evaluatie verplicht wordt én
• omgevingsdiensten / regionale uitvoeringsdiensten verplicht als openbaar lichaam ingesteld dienen te worden.

In voorliggend artikel beperken we ons tot de consequenties van de verordening.

In de Nota van wijziging (d.d. 19 december 2014) van de ‘Wijzigingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)’ is opgenomen dat de gemeenteraad / provinciale staten “bij verordening regels stelt over de uitvoering en handhaving van de taken” (art. 5.4, lid 1). De verordening heeft tot doel “een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving te verzekeren” (toelichting bij art. 5.4). Onder ‘uitvoering’ wordt overigens de vergunningverlening en beoordeling van meldingen verstaan. In de 2^e Nota van wijziging (d.d. 28 april 2015) zijn geen wijzigingen meer doorgevoerd met betrekking tot de bepalingen die over de verordening gaan.

Overige relevante bepalingen in het wetsvoorstel zijn:

• De bepalingen die in de verordening voor het gemeentelijke basistakenpakket gelden, dienen gelijkluidend te zijn op het niveau van de omgevingsdienst (art. 5.4, lid 2).
• De verordeningen van de provincies met betrekking tot de Brzo- en RIE-4-taken dienen gelijkluidend te zijn op het niveau van Brzo-omgevingsdiensten (art. 5.4, lid 2).
• Voordat de gemeentraad, c.q. provinciale staten, een besluit neemt over de verordening, dient het eerstvolgend hogere bestuursorgaan (respectievelijk gedeputeerde staten, art. 5.4, lid 1a en Onze Minister en het College van procureurs-generaal, art. 5.4, lid 1b) gehoord te worden.

Interbestuurlijk toezicht is mogelijk op (1) de aanwezigheid van de voorgeschreven verordening, op (2) de voorgeschreven eis van uniformiteit op omgevingsdienstniveau en op (3) het naleven van de eigen verordening door de gemeente, onderscheidenlijk provincie.

De verplichting om voor de basistaken een verordening door de gemeenteraad / provinciale staten te laten vaststellen, komt voort uit de onderhandeling tussen IPO, VNG en het ministerie van I&M over de wettelijke verankering van de package deal. In die zin moet de verordening garanties bieden voor de kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving voor zover niet in landelijke wetgeving geregeld. De aanname is dat door dit juridisch vast te leggen, de kans dat de praktijk zich er naar schikt groter is, en dat dat bijdraagt aan een betere vergunningverlening, toezicht en handhaving.

Met de verordening wordt invulling gegeven aan het horizontale toezicht. Daarbij dient gezocht te worden naar een meerwaarde ten opzichte van de huidige afspraken en contracten met omgevingsdiensten (zoals de Gemeenschappelijke regeling / Bestuursovereenkomst, dienstverleningsovereenkomst, uitvoeringsprogramma) rekening houdend met de gewenste bewegingsvrijheid van het eigen college en de omgevingsdienst / regionale uitvoeringsdienst.

Door de VNG en het IPO is tezamen een modelverordening opgesteld. Deze is zowel te gebruiken voor de gemeentelijke als de provinciale verordeningen. Het model is tot stand gekomen onder regie van een bestuurlijke begeleidingscommissie door een werkgroep met medewerkers van het VNG-bureau en IPO-bureau en betrokkenheid van een ambtelijke klankbordgroep met vertegenwoordigers van gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. Tevens vonden er twee rondetafelgesprekken plaats met bestuurders van gemeenten en provincies en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, het OM en van ministeries en directeuren van omgevingsdiensten. En de verordening werd besproken in een bijeenkomst van de voorzitters en directeuren van omgevingsdiensten. De modelverordening is voorlopig door het IPO en VNG bestuur vastgesteld en wordt definitief zodra de wijzigingen van de Wabo in de Tweede Kamer zijn vastgesteld.

De modelverordening van IPO en VNG stelt kwaliteitseisen voor alle Wabo taken van een gemeente en provincie. Daarmee gaat de modelverordening verder dan de wettelijke plicht. De wettelijke plicht geldt namelijk voor de basistaken (artikel 5.4, lid 1 van het wetsvoorstel), dus de minimale taken die door een omgevingsdienst / regionale uitvoeringsdienst uitgevoerd moeten worden. Voor de overige Wabo taken hebben de gemeenten een zorgplicht (artikel 5.5 van het wetsvoorstel); aan deze zorgplicht kan ook voldaan worden door bijvoorbeeld de kwaliteitsborging in, door het college vastgesteld, omgevingsbeleid of VTH-beleid te verankeren. Het is mogelijk en misschien zelfs wenselijk de verordening ook van toepassing te verklaren op overige taken. Het onderscheid tussen basistaken en overige taken is kunstmatig (de grens tussen taken is niet altijd scherp te trekken) en complicerend (uitlegbaar aan de burger, bedrijf, gemeenteraad of uitvoeringsorganisatie) .

De modelverordening is niet in beton gegoten. Binnen een regio kan ook tot een meer uitgebreide of sobere verordening gekomen worden, mits deze gelijkluidend is (voor gemeenten) op het niveau van de omgevingsdienst en (voor provincies) op het niveau van de Brzo-omgevingsdienst. Spannend daarbij is hoe gemeenteraden en colleges van provinciale staten omgaan met deze eis van gelijkluidendheid. Welk besluit nemen bijvoorbeeld in Midden- en West Brabant de 27 gemeenteraden als de helft het model wil volgen en de overigen een meer uitgebreide of sobere verordening wensen? En wordt ingegrepen door de interbestuurlijk toezichthouder als de verordeningen niet gelijkluidend zijn?

In theorie is dus een zeer sobere verordening mogelijk. Bijvoorbeeld, zoals we die kennen als modelverordening voor de gegevensverstrekking Basisregistratie Personen; een dergelijke verordening heeft primair tot doel om de bevoegdheid tot het stellen van nadere (kwaliteits)eisen/regels van de raad te beleggen bij het college.

Nadeel is dat bij afwijking van de modelverordening, grote verschillen kunnen ontstaan tussen regio’s. Daarnaast dient de verordening ook voldoende bij te dragen aan de gewenste kwaliteitsimpuls. Art. 5.6 van de voorgestelde wijzigingen van de Wabo geeft de Minister een mogelijkheid om alsnog regels bij algemene maatregel van bestuur te stellen als de verordeningen onvoldoende doeltreffend zijn.

In het dualisme heeft de raad een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. De raad gaat over het WAT en niet zozeer over het HOE. De keuze voor een lokale verordening als instrument betekent in elk geval dat de inhoud en strekking moeten aansluiten bij de rol en positie van de gemeenteraad: kaderstellend en controlerend (meer WAT dan HOE). Er moet worden voorkomen dat de verordening teveel in de technische details van de bedrijfsvoering treedt; dit is immers de competentie van het dagelijks bestuur en mogelijk zelfs van directie / management.

De gemeenteraad gaat dus vooral over de vraag WAT moet worden gerealiseerd / geambieerd (en binnen welke financiële, bestuurlijke, etc. kaders) en niet zozeer over de vraag HOE iets moet worden gerealiseerd. Daar ontstaat al direct een dilemma met de kwaliteitscriteria 2.1, want deze gaan primair over de HOE-vraag. De kwaliteitscriteria zijn gemodelleerd rond de bedrijfsvoering. Daar gaat de raad niet over en al zeker niet als het gaat om een verbonden partij (zoals de omgevingsdienst). De focus van de verordening ligt dus op de WAT-vraag: output- en outcome (criteria) of eventueel daarvan afgeleide overige eisen. Voor zover input of throughput-eisen worden geformuleerd, moet in een MvT (Memorie van Toelichting) in elk geval worden gespecificeerd wat het betreffende artikel moet worden bereikt in termen van output en/of outcome.

In het Besluit omgevingsrecht (BOR), als algemene maatregel van bestuur behorende bij de Wabo, is opgenomen (art. 7.2, lid 1 van het BOR) dat het college handhavingsbeleid vast dient te stellen. Met de wijzigingen van de Wabo wordt dit waarschijnlijk ook verplicht voor de vergunningverlening. Het college van B&W / gedeputeerde staten bepaalt de inhoud van de doelstellingen. Om de raad / provinciale staten in positie te brengen, is het denkbaar dat de raad / provinciale staten kaders meegeeft waarover deze doelen dienen te gaan. In de modelverordening wordt daarin voorzien door artikel 4. In dit artikel kan de raad / provinciale staten de onderwerpen benoemen waarvoor in ieder geval door het college doelstellingen in het omgevingsbeleid / VTH-beleid opgenomen moeten worden.

In artikel 3 van de modelverordening wordt de toezichthoudende rol van de raad / provinciale staten benoemd. Deze rol heeft de raad op dit moment al op basis van onder andere wetgeving in het BOR (artikel 7.7, lid 3 van het BOR). Het college van B en W moet volgens dit artikel al jaarlijks verantwoording afleggen over de uitvoering van de Wabo-taken. Ook in de begrotingscyclus en volgens de verantwoordingsverplichting van de omgevingsdiensten (zoals geregeld in de gemeenschappelijke regelingen / bestuursovereenkomsten) wordt in deze toezichthoudende rol voorzien. Daar is geen verordening voor nodig. Van belang is wel dat er vanuit de verslagen van de omgevingsdiensten een vertaling komt naar de betekenis voor de eigen gemeente: wat hebben de prestaties bijgedragen aan het realiseren van de eigen ambities, welke financiële risico’s zijn er voor de eigen gemeente etc. Maar ook, wat zijn de prognoses voor de komende jaren? De zaken waarover door het college (al dan niet geadviseerd door uitvoeringsdiensten / omgevingsdiensten) verantwoording afgelegd moet worden, kunnen wel worden vastgelegd in de verordening. Deze zijn nu niet in de modelverordening opgenomen.

In de huidige modelverordening is opgenomen dat de kwaliteitscriteria van toepassing zijn (artikel 5, lid 1). Uit de begripsbepalingen (artikel 1) blijkt dat met de kwaliteitscriteria de criteria worden bedoeld die zijn opgenomen in de publicatie ‘Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo’ van het Programma uitvoering met ambitie (PUmA). In deze publicatie zijn zowel procescriteria als criteria voor kritieke massa opgenomen. Doordat de procescriteria in het BOR wettelijk verankerd worden, heeft dit artikel naar verwachting alleen betrekking op de kritieke massa criteria.

In deze kwaliteitscriteria voor kritieke massa is voor 26 deskundigheidsgebieden bepaald hoeveel medewerkers, met welke opleiding, kennis, werkervaring en vlieguren minimaal nodig zijn om activiteiten met het juiste kwaliteitsniveau uit te kunnen voeren. Als voorbeeld: een organisatie die jaarlijks een of meerdere aanvragen beoordeelt voor het bouwen van complexe bouwwerken moet beschikken over minimaal twee HBO geschoolde medewerkers die ieder diverse gespecificeerde basiscursussen hebben afgerond, minimaal 3 jaar werkervaring hebben, diepgaande kennis hebben van bouwbesluit, bouwverordening en gelijkwaardigheidsbesluit en ieder minimaal 900 uur per jaar complexe bouwaanvragen beoordelen. Een tweede voorbeeld: voor het toetsen aan en adviseren over de Monumentenwet 1988 moet de uitvoeringsorganisatie beschikken over minimaal twee HBO geschoolde medewerkers die ieder een specialistische opleiding erfgoed en cultuurhistorie hebben afgerond, minimaal 2 jaar werkervaring hebben, diepgaande kennis hebben van diverse aspecten en ieder minimaal 450 uur per jaar toetsen aan en adviseren over de Monumentenwet 1988. Gemeenten die deze taken nog zelf uitvoeren worden hierdoor vrijwel allen genoodzaakt om de uitvoering op een ander schaalniveau te organiseren: met buurgemeenten, gezamenlijk in de regio, op het niveau van de provincie of landsdelig. Doordat in de modelverordening wordt verwezen naar de ‘vigerende kwaliteitscriteria’ commiteert de raad / provinciale staten zich ook aan mogelijk lichtere / zwaardere toekomstige eisen.

Zolang de verordeningen gelijkluidend zijn op het niveau van de omgevingsdienst, zijn alternatieve uitwerkingen van verordeningen mogelijk. Gemeenten en provincies maken daarbij in essentie twee basiskeuzen.
1.       De reikwijdte van het takenpakket voor de verordening.
2.       De diepgang van de beschrijving van het kwaliteitsniveau.

Ad 1. De reikwijdte van het takenpakket voor de verordening
Des te groter de reikwijdte, des te groter de impact op de uitvoeringsorganisaties. We onderscheiden drie keuzemogelijkheden. Uiteraard zijn daarbij ook tussenvormen mogelijk.

1. Verordening voor alle gemeentelijke VTH-taken. Het college voert meerdere wetten uit met vergunningverlenings-, toezicht- en handhavingstaken (o.a. Drank- en Horecawet, APV, leerplicht). Ook hiervoor zal de raad grip op kwaliteit wensen. Verschillende gemeenten hebben deze taken ook al geintegreerd in één integraal omgevingsbeleidsplan, –uitvoeringsprogramma en –verslag. Waarom zou de raad aan de overige VTH-taken geen kaders willen meegeven ten aanzien van beleidsdoelen, beschikbaarheid en deskundigheid?
2. Wabo brede verordening. De reikwijdte van de modelverordening. De modelverordening stelt eisen aan de beleidsdoelen, beschikbaarheid en deskundigheid van de Wabo uitvoeringsorganisaties en haar medewerkers die hiervoor de werkzaamheden uitvoeren.
3. Verordening voor alleen de basistaken. De minimale wettelijke variant. De kwaliteitsdoelen die door de raad worden gesteld gelden bij deze vorm specifiek voor de basistaken. Ook de eisen die gesteld worden aan beschikbaarheid en deskundigheid van de uitvoeringsorganisatie en haar medewerkers gelden voor de basistaken, dus in casu alleen voor de omgevingsdiensten / regionale uitvoeringsdiensten. Gezien de schaal van veel omgevingsdiensten / regionale uitvoeringsdiensten zullen zij aan het gros van deze kwaliteitseisen kunnen voldoen. Voor de taken waar omgevingsdiensten / regionale uitvoeringsdiensten zelfstandig niet kunnen voldoen, zal (al dan niet kostenverhogende) samenwerking of uitbesteding nodig zijn.

Voor de niet-basistaken geldt een wettelijke zorgplicht (art. 5.5 van de voorgestelde wijzigingen van de Wabo). Het verbreden van de reikwijdte van de verordening naar de niet-basistaken betekent niet dat daarmee voldaan wordt aan de zorgplicht; deze zorgplicht heeft ook gevolgen voor de inbedding in beleid en uitvoering en gaat dus verder dan de beschrijving in een verordening. Juist na vastlegging in een verordening is de noodzaak voor specifieke uitwerking in omgevingsbeleid / VTH-beleid groter.

Ad 2. De diepgang van de beschrijving van het kwaliteitsniveau
In de modelverordening zijn de vigerende kwaliteitscriteria als norm opgenomen. Deze gelden voor de volledige reikwijdte (zie ad 1) van de verordening. Ook dus voor de gemeente zelf als een deel van de taken in huis wordt uitgevoerd. Ook medewerkers in eigen dienst die de betreffende taken uitvoeren, moeten voldoen aan de criteria. Uitvoeringsorganisaties meten periodiek of zij zelf en hun medewerkers voldoen aan de kwaliteitscriteria en rapporteren hierover jaarlijks (lid 2 van artikel 5 modelverordening). We onderscheiden hiervoor ook drie keuzemogelijkheden.

1. Vigerende kwaliteitscriteria als norm. De diepgang van de modelverordening. Landelijke wijziging van de kwaliteitscriteria leidt automatisch tot een wijziging van de norm die door de gemeenteraad / provinciale staten is opgelegd aan de uitvoeringsorganisaties. De criteria hebben directe impact op de bedrijfsvoering van ieder van de uitvoeringsorganisaties. De verordening krijgt een meer bestuurlijk / managerial karakter.
2. Beschikbaarheid en deskundigheid van de uitvoeringsorganisatie als één van de kwaliteitsdoelen. Betekent feitelijk dat artikel 5 van de modelverordening niet wordt overgenomen, maar dat artikel 4, lid 2 wordt aangevuld met beschikbaarheid en deskundigheid. Het is vervolgens aan het college van B&W / gedeputeerde staten om te bepalen welke doelstellingen zij ten aanzien van beschikbaarheid en deskundigheid formuleren en hoe zij hieraan invulling en uitvoering geven.
3. Geen verwijzing naar de kwaliteitscriteria. Feitelijk betekent dit dat artikel 5 van de modelverordening niet wordt overgenomen. Het is aan het college van B&W / gedeputeerde staten om te bepalen of zij doelstellingen ten aanzien van beschikbaarheid en deskundigheid formuleren en hoe zij hieraan invulling en uitvoering geven. In artikel 4 wordt beperkt tot de onderwerpen die de gemeenteraad / provinciale staten als kader voor de uitvoering meegeeft.

Door de keuzemogelijkheden ontstaat een matrix met 9 varianten.

Binnen iedere organisatie en in iedere regio zal het gesprek gevoerd moeten worden welke variant aansluit bij de wensen en hoe tot een gelijkluidende verordening gekomen kan worden. De adviseurs van Arena Consulting begeleiden diverse gemeenten, provincies en regio’s bij de voorbereiding van hun verordening en het maken van een keuze uit een van de varianten.