Spellbound het surrealisme van RUD financiën

Een eerste factor is de mindset die is ontstaan door de focus in de landelijke regie. Sinds 2010 is er landelijk stilaan een toetsingskader ontwikkeld voor de ‘robuustheid’ van omgevingsdiensten. Hierin wordt alleen in algemeenheden gesproken over de financiële robuustheid: ‘in staat continuïteit te bieden’, ‘financieel gezond’ en ‘jaarlijks begroting en jaarrekening opstellen’. Ook bij de beoordeling van de bedrijfsplannen door de Staatssecretaris niet of nauwelijks ingegaan op de financiële robuustheid. Het accent van de sturing lag vooral op de juridische verankering (gemeenschappelijke regeling, mandaat, etc.) en een ‘financiële stresstest’ heeft – in tegenstelling tot een juridische stresstest – niet plaatsgevonden.

Een tweede factor is van meer politiek-psychologische aard. Een belangrijk motief voor de vorming van omgevingsdiensten is verhogen van kwaliteit en continuïteit in de uitvoering. Willen gemeente, provincies en omgevingsdiensten voldoen aan de landelijke eisen dan zal dat in de meeste regio’s – ondanks mogelijke schaalvoordelen – eerder leiden tot kostenstijging dan tot kostendaling. Dit perspectief heeft van meet af geleid tot acceptatieproblemen, vooral ook bij gemeenteraden. In veel bedrijfsplannen is (daarom) uitgegaan van optimistische inschattingen en scenario’s. Zo is in veel bedrijfsplannen opgenomen dat de uitvoering op termijn ‘kostenneutraal’ moet zijn. Ook is de exploitatie vaak optimistisch en op basis van weinig harde gegevens ingeschat. Bijvoorbeeld als het gaat om het te hanteren overheadpercentages, de kengetallen op basis waarvan het werkvolume wordt bepaald en daarvan afgeleid de kosten, de kengetallen waarmee de formatieve kosten worden berekend (wat kost een fte?) en wat is de grondslag voor het in rekening te brengen tarief. Met andere woorden, veel begrotingen van omgevingsdiensten gingen en gaan binnen de kaders van de kwaliteitseisen waarschijnlijk uit van een veel te optimistisch scenario qua exploitatie.

Daar komt een complicerende derde factor bij. Omgevingsdiensten hebben een projectbegroting waarin staat welke investeringen moeten worden gedaan en welke kosten bijvoorbeeld moeten worden gemaakt om de werkwijze van de medewerkers te uniformeren. Daarbij zijn de directe inrichtingskosten zoals inrichten gebouw en werkplekken of investering ICT tot het moment dat de omgevingsdienst feitelijk van start gaat, vaak nog te overzien en inzichtelijk te maken. Lastiger wordt het vaak vanaf dag 1. Dan vallen alle kosten onder de directe verantwoordelijkheid van de omgevingsdienst. Dat geldt bijvoorbeeld voor tijd en kosten voor begeleiding van teamvorming, harmonisatie van processen, inregelen van de bedrijfsvoering en archivering etc. Dit geldt ook voor aanloopverliezen in termen van verminderde productiviteit. De baten zijn dan in het eerste en soms ook tweede jaar lager dan de lasten. Die bal ligt echter bij de omgevingsdienst en niet meer direct bij de deelnemers.

Deels zijn aanloopkosten ook minder transparant door bijvoorbeeld de investeringen op te nemen in de exploitatie met een opslag in het tarief. De omgevingsdienst start dan echter met een (soms fikse) schuld omdat de investering wel gedaan moet worden. Op zichzelf is dit een legitieme benadering, maar wel risicovol op het moment dat de exploitatie al zeer krap is bemeten.

Een vierde ook weer complicerende factor bij de krappe exploitatie is het verdienmodel. Het takenpakket van de omgevingsdiensten omvat minimaal het landelijke basistakenpakket. Dat moet volgens de landelijke eisen worden ondergebracht bij een gemeenschappelijke regeling met bij voorkeur een daaraan gekoppeld vast budget voor de uitvoering. Vanuit dat vertrekpunt hebben omgevingsdiensten berekeningen gemaakt voor de benodigde capaciteit. Een vergelijkbare exercitie is uitgevoerd voor de zogenaamde ‘plus-taken’. Dan kan bijvoorbeeld gaan om capaciteit voor milieumetingen en milieuspecialismen. De inzet hiervan is echter geen constante en zeker geen wettelijke verplichting. De inzet zal dus sterk kunnen fluctueren, afhankelijk van de economische situaties (meer of minder vergunningaanvragen), verandering in wetgeving, het succes van het eigen optreden (bij goede handhaving minder overtredingen) of door innovaties in de wijze van uitvoering.

De financiële kaderstelling gaat echter verder. Gemeenten (en ook provincies) zullen een integrale financiële afweging maken als het gaat om de begroting. De uitvoering van de VTH-taken vormen daarbinnen mogelijk wel een belangrijke maar zeker niet de enige belangrijke post. Zo zullen bijvoorbeeld de decentralisaties in de zorg de komende jaren een zware wissel trekken op de financiën van gemeenten als geheel. Dat zal ook doorwerken in de financiële kaders voor de uitvoering van de VTH-taken. Daarbij kan het vanuit een oogpunt van kwaliteit onwenselijk zijn dat bijvoorbeeld een gemeente minder middelen beschikbaar stelt voor toezicht. Dit is echter (vanaf 2015) vooral een aandachtspunt voor het interbestuurlijk toezicht. Voor de omgevingsdienst in kwestie is de belangrijkste opgave het verlagen van de kosten, bijvoorbeeld door minder producten te leveren aan de betreffende gemeente. Dat betekent dus dat het verdienmodel niet kan uitgaan van vaste budgetten maar – binnen zekere grenzen – moet uitgaan van variabele en ook soms (relatief) dalende budgetten. Dat betekent bijvoorbeeld ook dat omgevingsdiensten flexibel moeten kunnen zijn in hun capaciteit en niet kunnen uitgaan van een volledig vaste formatie.

Dat laatste wringt mogelijk met een vijfde factor, de grondregel dat de overgang van personeel het principe ‘medewerker volgt taak’ geldt. Medewerkers kunnen bij provincies of gemeenten meerdere taken hebben. Zo kan een gemeentelijke medewerker voor 70% van zijn of haar tijd de milieuadvisering in het kader van de vergunningverlening doen en daarnaast bijvoorbeeld algemene milieuadvisering. Als de betreffende gemeente alleen de milieuadvisering vergunningverlening overdraagt aan de omgevingsdienst (verplicht!) en de medewerker gaat volledig over, is er een potentiële overbezetting van 30%. Als de kosten van de medewerker die is overgegaan volledig in rekening worden gebracht bij de gemeente, stijgen voor de gemeente de kosten zonder dat daar direct hogere baten tegenover staan. De mismatch tussen het volume aan taken dat overgaat en de omvang van het personeel dat overgaat, levert dus transactiekosten op voor de deelnemers óf voor de omgevingsdienst. Een bijkomende factor is dat niet alle medewerkers die overgaan naar de omgevingsdienst voldoen aan de gestelde ervarings/deskundigheidseisen. Dit kan een druk leggen op de productiviteit en vraagt om investering in opleiding en training.

Het voorgaande kan worden gezien als een aantal ‘misrekeningen’ bij de inrichting van de omgevingsdiensten. Deze zijn pijnlijk, maar op zichzelf oplosbaar. Of door eenmalig door een zure appel te bijten (bij incidentele tekorten) of door bij te sturen. De vraag is – en dat is een zesde factor – in hoeverre in de besturingsmodellen de juiste knoppen aanwezig zijn en of degenen die deze knoppen moeten bedienen daartoe vooral bestuurlijk in staat zijn.

Zo is het uitgangspunt vaak dat de deelnemers in een omgevingsdienst delen in de financiële risico’s naar rato ze taken in brengen. Dus wie (als opdrachtgever) veel taken en dus geld inbrengt draagt (als mede eigenaar) ook een groter financieel risico. Dit kan tot de situatie leiden dat deelnemers die zelf meer taken in brengen dan minimaal is afgesproken toch moeten bijdragen in de verliezen die worden geleden. Dit is ‘all in the game’ maar het is de vraag of deelnemers (en de regievoerders) zich daarvan vooraf voldoende bewust zijn geweest.

Omgevingsdiensten zijn gemodelleerd vanuit het perspectief van een bestuurlijke samenwerking waarbij moet worden geborgd dat de uitvoering voldoet aan de landelijke kwaliteitseisen.  Ze zijn veel minder gemodelleerd vanuit een meer zakelijk perspectief van een organisatie waarin gemeenten en provincies aandeelhouder en daarmee risicodrager zijn én waarvan ze opdrachtgever zijn. De omgevingsdienst is met andere woorden ook gewoon een ‘bedrijf’ dat financieel in balans moet zijn. Dat vraagt om ook bestuurlijk voldoende bedrijfseconomische kennis.

Het algemeen bestuur is echter meestal samengesteld uit de inhoudelijke portefeuillehouders (milieu, handhaving) en niet uit portefeuillehouders financiën.  De vraag is zijn altijd voldoende in staat zijn om de financiële complexiteit van een omgevingsdienst te doorgronden, of ze de knoppen hebben om de omgevingsdienst financieel bij te sturen en of de verschillende rollen (risicodrager, opdrachtgever, medebestuurder, toezichthouder) wel voldoende helder zijn.

In Spellbound van Hitchcock draait het allemaal om het boven water krijgen van het onderbewuste. De hoofdpersoon (Gregory Peck, u weet wel het Mengele-type in Boys from Brazil en kapitein Ahab in Moby Dick) is een man met een fobie voor zwarte lijnen op een witte achtergrond. Zodra hij deze ziet verandert zijn persoonlijkheid en is hij voor zijn omgeving niet meer te doorgronden. Stilaan blijkt dat hij de identiteit van een vermoorde arts heeft aangenomen. Daarmee is hij ook meteen hoofdverdachte. Een vrouwelijke psychoanalist (Ingrid Bergman, de femme fatale in Casablanca) kan die verdachtmaking niet verenigen met haar snel voor hem kloppend hart. Na enige vluchtscenes, ski-taferelen (hè, donkere lijnen tegen een witte achtergrond!) en de nodige droomanalyses ontneemt de echte moordenaar zichzelf van het leven en eindigt déze Hitchcock in elk geval met een happy end.

Het hebben van zicht en grip op de financiën is een algemeen probleem bij verbonden partijen en niet alleen voor omgevingsdiensten. Spellbound leert dat het niet zozeer gaat om de ellende die je aan de oppervlakte ziet (een financieel tekort) maar wat het onderliggende mechanisme is dat hiertoe leidt. Om daar zicht en grip op te krijgen zul je voor een deel de ziel bloot moeten geven. In dit geval: het verdienmodel en het besturingsmodel. De belangrijkste vraag is of deze wel de juiste knoppen bevatten én of de betrokkenen als management, bestuurders, aandeelhouders en opdrachtevers effectief in staat zijn om aan deze knoppen te draaien. Heldere scheiding van rollen (DB en AB), de bedrijfsmatige werkelijkheid van een omgevingsdienst voldoende onderkennen, een zakelijke sturing op kosten, voldoende flexibiliteit in contractering en capaciteit én ook bestuurlijk voldoende financiële kritieke massa zijn daarbij enkele trefwoorden. Alleen dan kan worden geborgd dat de omgevingsdienst én de eigen organisatie financieel in balans blijven. Dat is een zeker zo belangrijke voorwaarde om de kwaliteit en de continuïteit van de uitvoering van VTH-taken te borgen dan het strikt voldoen aan landelijke kwaliteitseisen en de juridische stressbestendigheid.