De zomermaanden worden vaak gevuld met komkommernieuws: triviale berichten of nieuws dat eigenlijk geen nieuws is. Zo leukt het NOS-journaal haar uitzendingen op met ‘zomercolumns’ (zijn er ook wintercolums?). Ik ben er nog niet helemaal uit of het nieuws uit de VROM-koker van de afgelopen weken ook komkommernieuws is: de invoering van de Wabo wordt voorlopig uitgesteld tot 1 januari 2010 en de commissie Mans heeft haar rapport (‘De tijd is rijp’) over het handhavingstelsel uitgebracht. Het was wel nieuws maar ook geen echt nieuws. Zowel het uitstel van de Wabo als het advies van de commissie Mans zijn geen verrassing. Hetzelfde geldt overigens ook voor de reacties op beide berichten: de ondernemers zijn niet blij met het uitstel van de Wabo en de VNG geeft een ‘over mijn lijk’ reactie op het advies van de commissie Mans.
Intrigerend in relatie tot het laatste is de opmerking in de bijlage van het rapport van de commissie: ‘de VNG was niet in de gelegenheid deel te nemen’ (aan de ondersteuningsgroep: JS). Hoezo ‘niet in de gelegenheid?’. Een advies waarvan de richting vooraf redelijk voorspelbaar was, waar je achteraf afstand van doet en je hebt geen tijd voor deelname in het onderzoek?
De reactie van de VNG prikkelde mij wel tijdens de zwoele dagen nog eens wat meer in detail naar het rapport te kijken.
Laat ik om te beginnen stellen dat ik de analyse in het rapport zeer sterk vind. Een analyse moet kraak en smaak hebben, van visie getuigen en overtuigen. Het is een goede zet geweest van de minister om te kiezen voor een wetenschappelijke en niet voor een (oud)politieke commissie. Dit heeft geleid tot een noeste conceptuele analyse die de vinger op heldere wijze op vier kernproblemen in handhaving legt: 1) het adequaat aanpakken van complexe bedrijfssituaties, 2) de handhaving van mobiele bronnen en ketens, 3) de overtreder (‘crimineel’)-gerichte aanpak en 4) de doelmatigheid en eenduidigheid van de aanpak voor burgers en bedrijven (onnodige toezichtlasten, level-playing-field). Eindelijk weer eens een kwalitatieve analyse die het grauwe van kengetallen, kwaliteitscriteria en clichés over het cliëntilisme van gemeentebesturen ontstijgt. Menigeen zal misschien vinden dat de analyse te abstract en academisch is. Ik vind dit echter juist de kracht: er is niets zo praktisch als een goede theorie!
Wat meer moeite heb ik met de algemene conclusie die de commissie trekt als opmaat naar haar advies: ‘Niet tegenstaande alle goede intenties hebben de inspanningen op het terrein van de handhaving evenwel nog volstrekt onvoldoende effect’. Afgezien van het feit dat ik de krachtterm ‘volstrekt’ niet herken, volgt deze conclusie ook niet logischerwijs uit de analyse van de commissie. Volgens mij gaat het om onderdelen (zoals bouwstoffen, klimaat, etc.) waar de handhaving in de breedte moet worden aangescherpt en een klein deel van de gemeenten waar de handhaving echt onder de maat is. Zeker is er bij veel gemeenten nog wat te verbeteren, maar de kwalificatie ‘volstrekt’ werkt hier toch teveel de suggestie dat alle inspanningen en verbeteringen van de afgelopen jaren zinloos zijn geweest.
Hier wreekt zich mogelijk het (te) juridische axioma van de commissie (lees voor de aardigheid nog eens voetnoot 26 van het commissierapport!). Het klopt dat het instrumentarium – om het in het Vlaams uit te drukken – effectief niet consequent wordt ingezet. Met andere woorden niet ‘conform de wettelijke beleidstheorie’. Dit wil echter niet zeggen dat het optreden van gemeenten volstrekt niet effectief is. Inderdaad, veel gemeenten (maar ook provincies, daar rept de commissie niet zo over) kiezen voor een mix van waarschuwen, hercontrole, compliance-assistance of ander vormen van (bij)sturing. Niet de instrument-effectiviteit staat bij de afweging centraal, maar de beleidseffectiviteit. Vanuit haar juridisch axioma is de conclusie van de commissie volstrekt begrijpelijk. Vanuit haar bestuurskundig-juridische (criminologische) analyse veel minder. Dan zou ook zijn gekeken naar het effect van het algehele optreden (en niet alleen het handhavend optreden) en naar de handhaafbaarheid van het huidige stelsel. De fragmentatie waar de commissie van spreekt – en die ook terecht wordt gezien als een verstorende factor in de handhaving – is een gevolg van het wettelijk stelsel zelf en kan gemeenten en provincies niet direct worden aangerekend. Diverse andere onderzoeken laten zien dat de grenzen van het absorptievermogen van gemeenten als het gaat om nieuwe wet- en regeling langzaamaan wel zijn bereikt. Het (dreigende) handhavingsinfarct door de veelheid aan wetten en regels, de stapeling en overlap van straf- en bestuursrecht en de boekwerken met protocollen, maatlatten en kengetallen, wordt niet voorkomen met een andere manier van organiseren. Daar had de commissie wel eens een meer kritische noot bij mogen plaatsen.
De commissie trekt haar algemene conclusie ook door in haar oplossingsrichting, namelijk de vorming van een wettelijk vastgesteld landsdekkend stelsel van omgevingsdiensten. Op zichzelf ben ik het er wel mee eens dat de gemeentelijke (of provinciale) schaal van organiseren op een aantal punten te beperkt is. Sterker nog, die conclusie trekt ook het gros van de gemeenten wel op dit moment. Niet voor niets wordt gezocht naar allerlei vormen van schaalvergroting. Dit gaat echter wel wat kleurrijker dan de suggestie van de commissie. De dynamiek bij gemeenten is op dit moment groot om via uitbesteding, het opzetten van gezamenlijke back-offices en diensten, inzet van ICT, outsourcing, poolvorming en vrijwillige herindeling de organisatorische slagkracht te vergroten. Het gaat daarbij overigens om de slagkracht van de gemeentelijke organisatie als geheel en niet alleen om de VTH-taken of de handhaving. In dat licht komt het pleidooi van de commissie om tot een wettelijke regeling te komen, specifiek voor de handhaving, dan ook geforceerd en enigermate archaïsch over. De voorgestelde organisatie-oplossing gaat voorbij aan de integrale organisatie-ontwikkelingen die op dit moment bij gemeenten lopen.
Belangrijker is echter de vraag of omgevingsdiensten dé oplossing zijn voor de vier kernproblemen die de commissie noemt? Laten we ze eens doornemen. Om de beginnen is er het expertisevraagstuk als het gaat om de complexe bedrijven. Het is waar dat hier bundeling dringend noodzakelijk is. Dit wordt ook door gemeenten niet bestreden. De vraag is wel over welke categorie bedrijven hebben we het hier? Als we het Activiteitenbesluit als referentiekader nemen, zal naar verwachting de vergunningplicht voor de meeste bedrijven waar de gemeente bevoegd gezag is, verdwijnen. De echte complexe inrichtingen zijn dus provinciale inrichtingen. En daar is de handhaving – met de Wabo straks ook integraal – toch al op provinciale schaal georganiseerd? Dus waarom nog regionaliseren? Of gaat het ook om de grotere gemeentelijke bedrijven? Als de conclusie is dat gemeenten – ook de grotere – niet geëquipeerd zijn om dergelijke bedrijven goed te handhaven, dan had een conclusie ook kunnen zijn dat zo’n handhavingstaak niet bij gemeenten moet liggen. Maar goed, op zichzelf is er wat voor te zeggen om voor de complexere zaken tot een regionale bundeling te komen en heeft de commissie een punt.
De ketenhandhaving is problematisch. Maar vooral omdat de wetgeving nog sterk object- of activiteitgericht is ingestoken en de ‘ketennetwerken’ per definitie anders in elkaar steken dan de overheid. Alhoewel schaalvergroting wel iets kan bijdragen aan de slagkracht (kennis), los je dit handhavingsvraagstuk daar in essentie niet mee op. Signaleren, (gericht) toezicht en handhaven (opsporen) vereisen mijns inziens vooral een goed inzicht in het ketenverloop (dat onderkent ook de commissie) en een meer centrale aansturing en mogelijk zelfs uitvoering. Ketenvraagstukken pak je niet efficiënt aan via gedwongen winkelnering op regionaal niveau.Net zoals bij EVOA ligt het dan meer voor de hand een dergelijke handhavingstaak bij bijvoorbeeld een VROM-inspectie neer te leggen. Gelet op de lage prioriteit die menig ketenvraagstuk heeft bij gemeenten, kun je je ook afvragen of dat op veel bezwaar zal stuiten.
Dit schurkt ook aan tegen het derde kernprobleem. De (georganiseerde) milieucriminaliteit. Dit is in termen van de commissie de top van de nalevingspiramide. Behalve dat het ook hier vaak om netwerkachtig gedrag gaat, heeft hierin niet-naleving meestal ook niet alleen betrekking op de milieuwetgeving. Je zit hier in een heel ander domein. Mij lijkt het strafrecht hier meer het primaat te moeten hebben dan het bestuursrecht. Ook omdat in deze situaties de persoonlijke veiligheid (fysiek en mentaal) van de bestuurlijke toezichthouder in het geding kan zijn en kan leiden tot terughoudendheid in het optreden. Op dit punt is het dus zaak dat de nieuwe organisatie van politie (regionale en interregionale milieuteams) en O.M. (funcioneel parket) hun rol waarmaken.
De roep om een level-playing-field en afname van de toezichtlast ligt natuurlijk voor de hand maar komt ook wat plichtmatig over. Ik betwijfel of dit een echt wezenlijk probleem is. Natuurlijk zijn er verschillen en die zullen er ook blijven. Ook tussen omgevingsdiensten en op allerlei andere domeinen (of gaan we wettelijk vastleggen dat de prijs van bouwgrond in Zoutelande dezelfde wordt als die in Drachten vanwege een ‘level-playing-field’?). Ik denk dat we op dat punt best op de maatschappelijke checks & balances (politiek, rechter, zelfregulering, maatschappelijke signalering en verzoeken tot handhaving, rekenkamers, generiek bestuurlijk toezicht etc.) mogen vertrouwen om excessen te vermijden of waar nodig te corrigeren. De roep om een level-playing-field vanuit het bedrijfsleven is begrijpelijk, maar heeft een hoog papegaaigehalte. Het argument wordt zowel gebruikt op lokaal niveau, nationaal niveau als op internationaal niveau. Andere onderzoeken laten herhaaldelijk zien dat er wel verschillen zijn in implementatie van milieu (en bouw) regels maar dat dit zelden of slechts marginaal van invloed is op de economische besluitvorming bij bedrijven. Overigens is de commissie op dit punt ook zelf enigermate glijdend door aan te geven dat handhavingsdomeinen inzake leefbaarheid, horeca, bouw etc. bij gemeenten moet blijven. Juist bij de handhaving van de kleinere zaken zitten de verschillen tussen en binnen gemeenten. En daar kunnen verschillen in handhaving wel problemen veroorzaken in de vorm van ‘maatschappelijke onrust’ en ‘ontsporende burenruzies’. Misschien het rapport van de commissie Roethof er nog eens bij halen?
De wereld is geen Smurfenland. Het is jammer dat de commissie op basis van de gedegen en genuanceerde analyse een Haarlemmerolie adviseert als oplossing voor alle kwaaltjes. Deze leidt af van de kern van het rapport en verklaart waarschijnlijk ook de (felle) reactie van de VNG. Ik hoop dat de minister mans genoeg is om door te pakken op de analyse van de commissie. Maar ook om haar eigen conclusie daaruit te trekken. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de VNG. Als die in de gelegenheid is…..
reageer:
smits@arenaconsulting.nl
Tevens geplaatst op de website van VROM Totaal.