De slotopmerking in mijn laatste column dat de keuze voor omgevingsdiensten een suboptimaal compromis is en dat het volgens mij beter moet kunnen, heb ik geweten. “Laat maar eens zien dan!” en “Kun je al een tipje van de sluier oplichten, want we hebben binnenkort een bestuurlijke conferentie”.
Laat ik om te beginnen de indruk wegnemen dat ik mordicus tegen omgevingsdiensten ben. In tegendeel. Op zichzelf kunnen omgevingsdiensten een prima organisatievorm zijn om kwaliteits- of continuïteitproblemen op te vangen of te voorkomen. Ik ben ook van mening dat op onderdelen structuuringrepen nodig zijn. Waar ik wel (mordicus) tegen ben is de focus op één integratiemodel voor een complexe en meerduidige opgave.
Om te beginnen is het kernvraagstuk in de handhaving is niet een schaalvraagstuk (‘ben je groot genoeg?’), maar een vraagstuk van organisatiegrenzen. Deze kunnen – om het simpel te houden – bijvoorbeeld politiek (willen), juridisch (bevoegdheden), organisatorisch (versnippering, continuïteit, expertise, capaciteit etc.) of communicatief (informatiemanagement, elkaar kennen) zijn. Grenzen kunnen verschuiven, vervagen, verdwijnen of juist verharden. Overheidsinstanties lopen door de (politiek opgelegde) taakstelling in toenemende mate tegen hun grenzen. Bij een ketenvraagstuk zien die grenzen er anders uit dan bij het toezicht op bedrijven. En bij de aanpak van milieucriminaliteit weer anders dan bij de handhaving van bestemmingsplannen. Bovendien is de ernst van het bereiken van deze grenzen is niet altijd gelijk. Oprekking van grenzen door opschaling van de fysieke organisatie van gemeenten is slechts één factor in het verbeteren van de handhaving en voor de belangrijkste opgaven in de handhaving niet eens de meest kritische. Daar kom ik nog op terug.
Zeker zo belangrijk is dat het bereiken van de grenzen van de het organiserend vermogen geen exclusief vraagstuk is voor de handhaving (of de VTH-taakstelling), maar voor de gehele taakstelling van – vooral – gemeenten. Wat geldt voor de uitvoering van de VTH-taken geldt ook voor de Wmo, jeugdzorg, onderwijs, groenbeheer, stadsontwikkeling, openbare orde etc. etc. Door de toenemende taakdruk (de keerzijde van decentralisatie) wordt dit de komende jaren alleen maar pregnanter. Het niet goed (kunnen) uitvoeren van de VTH-taken is meer een indicatie dat een gemeente over de gehele linie tegen haar grenzen aanloopt dan een op zichzelf staand probleem. Het plaatsen van een deel van de taakstelling bij omgevingsdiensten of uitbesteding lost ook maar een deel van het probleem op of verergert dit zelfs: de organisatie die ‘achterblijft’ wordt immers nog kleiner.
Mijn stelling is dat het verplicht stellen van omgevingsdiensten voor kleine gemeenten niet ver genoeg gaat. De (organisatorische) oplossing ligt buiten de kaders van de handhaving omdat het achterliggende probleem zelf buiten de handhaving ligt. Herindeling of het inrichten van een integrale back-office voor een groot deel van de taakuitvoering zal de komende jaren daarvoor een nieuw issue op de bestuurlijke agenda (moeten) worden. Dit is ook in lijn met de vele (vrijwillige) initiatieven die we op dit moment zien bij kleine gemeenten. Kabinet, Tweede Kamer en provincies – ook in de rol van regisseur! – doen er op dit punt verstandig aan het moratorium op wettelijke en gedwongen herindeling nog eens kritisch te bekijken.
Dit laat onverlet dat ook binnen de handhaving zelf enkele structuuringrepen nodig zijn. Maar de prioriteit moet daarbij niet liggen bij het reguliere toezicht en de reguliere handhaving. Een aantal mechanismen – ik ga ze niet herhalen – drijft organisaties en regelgeving richting toch wel richting professionalisering 2.0. Er zijn drie ‘dossiers’ – ook al door Mans aangestipt – waar echt winst te halen valt door een structuuringreep.
Industriële complexen (Corus, Pernis, Chemelot etc.) en mainports (Rijnmond, Schiphol). Daar heeft de overheid als geheel onvoldoende zicht en grip op, mede door de enorme versnippering van toezichtinstanties. Neem een complex als Corus met verschillende installaties en bedrijven op het eigen terrein en aan Corus (economisch) gelieerde bedrijven buiten het terrein. Tientallen instanties hebben hier enige vorm van toezicht en waarbij de feitelijke afstemming om formele (taakstelling, bevoegdheden), praktische (druk, eigen programma), professionele (‘niet mijn kennisgebied’) of culturele (‘wij doen het anders’) gronden niet of moeilijk van de grond komt. Die is niet doelmatig, dit is niet effectief en dit is maatschappelijk niet acceptabel. Rond dit type complexen – met vaak een zeer hoge economische dynamiek – moet je als overheid een aparte en integrale beheersorganisatie inrichten onder één bestuurlijke verantwoordelijkheid. Een omgevingsdienst a la DCMR lijkt me daar uitermate aantrekkelijk voor.
Internationale stof-, product- en afvalketens. Ketens zijn lastig te handhaven. Ze zijn weinig transparant. Ze onttrekken zich aan de klassieke overheidsstructuur. Ze zijn gericht op winstbejag – en daarmee vanuit de grondhouding wezenlijk anders dan bedrijven die wel eens een scheve schaats rijden. De aanpak van ketenvraagstukken vraagt dan ook niet zozeer om regulier toezicht, maar om gerichte recherche, internationale samenwerking tussen toezicht- en opsporingsdiensten en de inzet van nieuwe technologie (GPS, markering, koppeling informatiesystemen). Dit moet je op (inter)nationale schaal organiseren. De VROM-inspectie, Douane en politie/informatiediensten zijn daarvoor het meest aangewezen. Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten kunnen daarbij een rol spelen in de signalering en informatievoorziening.
Milieucriminaliteit. Deze kun en mag je niet overlaten aan een toezichthoudende bestuurlijke instantie of een omgevingsdienst. Dit is een politietaak. Opschaling op regionaal niveau heeft hier de afgelopen jaren echter niet gebracht wat ervan werd verwacht. De RMT’s en in mindere mate de IMT’s leiden een wat schraal bestaan (niet op sterkte, niet de grote aantallen gekwalificeerde zaken). De in 2005 ingevoerde organisatie staat ook niet in verhouding tot de feitelijke milieucriminaliteit. In de praktijk is het gros van de milieuovertredingen die strafrechtelijk worden aangepakt eerder van de categorie ‘iets teveel softdrugs op zak’ dan van het ‘oprollen XCT-laboratorium’. Opschaling naar een landelijke milieupolitie – complementair aan het functioneel parket – met een focus op de ‘echte’ milieudelicten en delinquenten zet de zaken mijns inziens meer in verhouding. Het milieubijstandsteam van Dick van Dop was zo gek nog niet!
Het voorgaande is geen recept dat uitblinkt in eenduidigheid. Maar dat zijn de opgaven in de handhaving en de context waarin deze moeten worden waargemaakt ook niet. In een moderne samenleving houdt een focus op verdergaande integratie, schaalvergroting en uniformering in de structuur van de overheidsorganisatie – zoals eenduidig kiezen voor verplichte omgevingsdiensten – geen pas met de werkelijkheid. Deels zal zeker schaalvergroting nodig zijn. Maar deels ook vergaande fragmentatie en meer dynamiek. Samenhang moet daarbij worden gevonden in het gebruik van nieuwe informatietechnologie en de ontwikkeling van professionele netwerken.
Of zoals emeritus hoogleraar milieukunde Klaas Bouwer het stelde in zijn afscheidscollege over integratie in het milieubeleid: “Ook Roodkapje en de Boze Wolf integreerden. Maar niet tot wederzijds genoegen. Iedereen haalde pas opgelucht adem toen de jager de integratie weer ongedaan maakte en de onfortuinlijke wolf met een steen in zijn maag bleef zitten”. Ik haal voor de kerstdagen de gebroeders Grimm maar eens van zolder voor verdere inspiratie. Prettige feestdagen!