Welke reisgids je ook openslaat of welk reisprogramma je ook bekijkt, in Nederland wordt 
consequent gesproken van ‘De Brandenburger Tor’ in Berlijn. “Nou en?”, zult u misschien zeggen, “dat is immers – samen met de rijksdag (Der Reichstag), de TV-toren (Der Fernsehturm) en de muur (die Mauer)– het symbool van Berlijn’. Het gaat me – geboren en getogen in de grensstreek met Duitsland – echter niet om het object, maar om het gebruik van het woordje ‘de’. Neem bij een volgende bezoek aan Berlijn eens de proef op de som en vraag de weg naar ‘Der Brandenburger Tor’.
Grote kans dat de vriendelijke Berlijner u eerst wat vragend aankijkt maar u dan toch met pretoogjes de weg wijst. Wees niet verbaast als u niet eindigt bij de beoogde poort, maar bij een lokale dwaas. Der Tor is ‘de dwaas’ . Das Tor is ‘de poort’. Een taalkundige zal ongetwijfeld weten te beredeneren dat ‘ De Brandenburger Tor’ toch juist is, “want het is ‘de poort’ en ‘Tor’ is ‘poort’ dus is het de ‘de Tor’ en niet ‘ het Tor’ alhoewel het in het Duits ‘das Tor’ is, zoals elke voetballiefhebber weet, maar ja, dat is een van de vele uitzonderingen in onze taal”.
Waar het om gaat is dat er ook in beleid soms vanzelfsprekendheden insluipen die misschien helemaal niet zo vanzelfsprekend of logisch zijn, maar wel hardnekkig stand houden én worden gelegitimeerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanname dat er een forse efficiëntiewinst kan worden geboekt als gemeenten en provincies hun VTH-taken bij RUD’s onderbrengen. Deloitte heeft in 2009 in een rapport becijferd – met een zekere bandbreedte in drie scenario’s – dat tot 20% kan worden bespaard op de uitvoeringskosten als de VTH-taken bij RUD’s worden ondergebracht.
Het rapport was al weer wat in vergetelheid geraakt – VROM droeg uit dat de RUD-operatie en kwaliteitscriteria primair zijn gericht op kwaliteit en niet op efficiëntie – tot het nieuwe Kabinet het rapport (her)ontdekte. In de bijlage van het regeerakkoord is vermeld dat gemeenten en provincies een ‘efficiëntiekorting’ van 100 miljoen krijgen omdat de uitvoeringskosten zullen afnemen door het onderbrengen van VTH-taken bij RUD’s. Het bedrag is inmiddels bekrachtigd in de decembercirculaire. De grondslag – zo leert navraag – is niet een beleidsmatige afweging bij het ministerie van I&M maar bij Financiën.
Ik kom weinig – zeg maar geen – mensen tegen die iets snappen van de logica (klopt de redenering) en ratio (wat zijn gevolgen). Oke, er moet bezuinigd worden. De impact is echter dusdanig dat deze specifiek aan de vorming van RUD’s gekoppelde maatregel tevens een dikke streep dreigt te zetten door de VROM/I&M-operatie ‘Uitvoering met ambitie’, het maken van een forse kwaliteitsslag in de uitvoering van de VTH-taken. Laten we eens wat zaken rond de uitvoeringskosten op een rijtje zetten.
- Deloitte geeft nadrukkelijk aan dat de besparing van 20% alleen kan worden gerealiseerd als alle VTH-taken bij RUD’s worden ondergebracht. Als alleen het landelijke basistakenpakket wordt ondergebracht (milieudeel van vergunningverlening en toezicht aantal specifieke bedrijven en activiteiten), zal de besparing minimaal zijn. Het basistakenpakket is de inzet van de RUD’s, niet het gehele takenpakket.
- Het meest vergaande scenario om alle uitvoering bij RUD’s onder te brengen is per definitie niet haalbaar. Ook de eigen organisatie heeft een zekere basisdeskundigheid nodig om intern (bestuurlijk, beleidsmatig, richting andere afdelingen) en extern te kunnen adviseren. Je moet ook in staat zijn om (integraal) te kunnen beoordelen wat je krijgt aangeleverd van een RUD, zeker in het voortraject (vergunning) en de nazorg (mogelijk repressief optreden). Bovendien zit een spanning tussen uitbesteding en dienstverlening: naarmate de laatste meer uitgaat van maximale afhandeling aan de balie, moet er dus ook bij de balie meer expertise zijn. Ook uit oogpunt van doelmatigheid voor de klant.
- Het moment van effectueren van de korting is wel zeer ongelukkig. Er wordt van de gemeenten gevraagd om te investeren in RUD’s. Als daarbij efficiëntiewinst te boeken valt, zal deze zich pas over enkele jaren manifesteren. In realisatiefase zullen gemeenten extra kosten moeten maken terwijl de inkomsten afnemen.
- De doelmatigheid van de uitvoering van de VTH-taken is iets anders dat de organisatiekosten die bijvoorbeeld gemeenten maken. Door het onderbrengen van werkzaamheden bij een RUD vallen bij de gemeente uren vrij. Alleen als het (nagenoeg) één of meer volledige formatieplaatsen betreft, kan overstappen van één of meer medewerkers naar een RUD in beeld zijn. Als er geen formatieplaatsen overgaan, moet er een ‘herbestemming’ komen van de achterblijvende uren én er moeten kosten worden gemaakt voor de inhuur. Dit nog los van de vaak dubbele kosten voor ICT, P&O, gebouwen etc.. De uitvoering van de VTH-taken op zich is dan misschien doelmatiger (bedrijfsmatiger) bij een RUD, de totale organisatiekosten voor een gemeente nemen toe.
- De korting komt neer op 4-6 euro per inwoner (afhankelijk van hoe de exacte verdeling uitvalt). Voor een gemeente met 20-30.000 inwoners betekent dit de facto het inleveren van een formatieplaats. Dat maak je op de schaal van de organisatie (2-4 fte voor VTH-taken) nooit goed met uitbesteding aan een RUD. De kwaliteit van de uitvoering zal in die gevallen eerder onder druk komen te staan dat dan er ‘ een tandje bij komt’.
- Een behoorlijk aantal gemeenten heeft in het verleden de VTH-taken – in elk geval wat betreft milieu – al ondergebracht bij een milieudienst. De korting zal met name door die gemeenten als weinig rechtvaardig worden ervaren: zij kúnnen redelijkerwijs nauwelijks nog efficiëntievoordelen halen door opschaling.
- De Wabo voorziet erin dat de provinciale bevoegdheid bij een groep bedrijven overgaat op de gemeenten zodra de RUD’s operationeel zijn. Vooralsnog is er geen duidelijkheid over de dekking van de stijgende uitvoeringskosten voor gemeenten. Ik neem in elk geval aan dat als provincies niet meer bevoegd zijn, zij ook niet meer willen opdraaien voor de uitvoeringskosten. Iets vergelijkbaars geldt overigens voor ook de bevoegdheden van de Waterschappen inzake indirecte lozingen die overgaan (zijn gegaan) naar gemeenten en provincies.
- De trend naar vergunningvrij (ver)bouwen zet verder door. Dit betekent dat de dekking voor de uitvoeringskosten op basis van leges, onder drukt komt te staan. Uiteraard is het denkbaar dat de leges worden verhoogd, maar dat betekent dat de dekking van de uitvoeringskosten wordt verhaald op (een kleinere groep) initiatiefnemers. Bedrijfsmatig gezien kan dat natuurlijk, maar het lijkt me niet helemaal in lijn met de ambitie om de administratieve lasten terug te dringen. Dat is uiteraard een politieke keuze, maar of die in overeenstemming is met de Kabinetsdoelstellingen?
- Hiermee samenhangend. Met het in werking treden van de Wabo zijn de provincies ook bevoegd geworden voor het bouwdeel van vergunningen. Dit zijn voor gemeenten vaak ook de vergunningen waarvan de leges worden gebruikt om de kosten van werkzaamheden bij overige vergunningaanvragen, meldingen of inspecties te dekken. Die middelen vallen weg.
- Toen ik eind jaren tachtig in de wondere wereld van VROM stapte circuleerden ook de eerste rapporten over de mogelijke besparing in de uitvoeringskosten door taken onder te brengen bij milieudiensten. Die zouden 20-40% kunnen dalen. We hebben het bij de RUD’s en mogelijke besparing over een ‘concept’ dat inmiddels ruim 2 decennia oud is en om de zoveel tijd opnieuw naar voren wordt geschoven. Inmiddels leven we – volgens mij – in een wereld waarin virtueel organiseren de trend is. Niet als hype maar ook als beproefde realiteit. In het proces van RUD-vorming van onderop zien we ook niet voor niets allerlei andere innovatieve organisatievormen ontstaan. Die én tot een kwaliteitsverbetering in de uitvoering van de VTH-taken kunnen leiden én inspirerend zijn voor betrokkenen én die de kosten beperken of zelfs kunnen reduceren. Vooralsnog ontmoeten deze innovatieve varianten bij het Kabinet weinig bijval.
Resumerend zitten we dus in de interessante situatie dat de rijksoverheid een ingrijpende verandering wil in organisatie van de uitvoering van de VTH-taken wil doorvoeren maar gelijktijdig de financiële basis onder deze ambitie vandaan haalt of in het ongewisse laat: er moeten kosten worden gemaakt voor de realisatie, voor gemeenten stijgen de kosten door taakverschuiving (frictiekosten, bevoegd worden voor groot aantal bedrijven), op de beschikbare middelen wordt fors bezuinigd en er de eigen inkomsten dalen door veranderingen in de wetgeving. Ondertussen worden de eisen aan de RUD’s verder opgeschroefd (er circuleert inmiddels een landelijke checklist die duidelijk veel verder gaat dan de eisen aan ‘robuustheid’ van een jaar geleden). Bovendien lijkt er nog steeds weinig ruimte voor alternatieve organisatievormen die ook vanuit kostenoogpunt én innovatie en verhoging van doelmatigheid, meer in balans zijn met de opgaven.
Belangrijk direct effect van het geheel is, dat ook gemeenten en provincies die het afgelopen jaar met enthousiasme tot een innovatieve invulling van een RUD zijn gekomen, de handdoek in de ring dreigen te gooien. Dit is funest voor de RUD-vorming. Het proces is dan terug bij af en er zal de komende jaren – bij het toch doorzetten van de bezuiniging – eerder kwaliteitsverlies dan kwaliteitsverbetering in het dossier VTH optreden. Vooral de kern van de boodschap van Mans, namelijk het aanpakken van ketenvraagstukken en milieucriminaliteit, zal er dan bij inschieten. Daar moeten immers juist investeringen worden gedaan.
Misschien helpt het om in de toekomst niet alleen een handhaver en een Wabo-er van het jaar te kiezen, maar ook een Brandenburger Dwaas. Ik twijfel nog wie te nomineren. Een kabinet en een Tweede Kamer die de schizofrenie van het inhoudelijke en financiële beleid in het dossier RUD/VTH niet zien maken wat mij betreft een goede kans! En de prijs noemen we dan ‘der RUDi’.
reageer:
smits@arenaconsulting.nl
Tevens geplaatst op de website van VROM Totaal.