Het is dit jaar 20 jaar geleden dat ik de overstap maakte van het studentenleven naar het arbeidzame leven. Het laatste wat me te doen stond was de doctoraalscriptie. Binnen mijn discipline – de onderzoeksmethodologie – stond het onderwerp al vast: milieubeleidsevaluatie. Ik had vooral wat empirisch materiaal nodig: concrete informatie dus. De belronde die volgde (voor de jongeren: dit is een soort Googlen met telkens maximaal 1 hit) bracht mij bij de toenmalige Regionale Inspectie Milieuhygiëne Noord-Brabant, nu onderdeel van de VROM-inspectie Zuid. Marian Kooijman, enthousiaste juriste, stelde het klip en klaar: je kunt alle informatie krijgen als je bij ons een stage onderzoek komt doen naar de uitvoering van Hinderwetuitvoeringsprogramma’s door gemeenten. En dat was de eerste stap in mijn loopbaan.
Als snel kwam het begrip ‘de schaal van de organisatie’ in beeld. De algemene filosofie bij de inspectie was dat kleine gemeenten nauwelijks in staat waren om milieutaken uit te voeren. Zo kwam de toenmalig regionaal inspecteur Hugo de Vries weer eens vrolijk terug van een werkbezoek: “De burgemeester verzuchtte dat zijn gemeente pas milieuproblemen heeft sinds het gesprek met mij!”. En het was ontegenzeggelijk een punt. Als ik in mijn rol als projectleider een gemeente belde, moest ik niet vreemd opkijken als een milieuambtenaar niet aan de telefoon kon komen omdat hij op dat moment een huwelijk voltrok.
De schaalvraag is sindsdien niet meer van de agenda verdwenen. Steeds weer is de constatering dat (vooral) kleine gemeenten hun taken niet goed (kunnen) uitvoeren en dat opschaling nodig is. De commissie Mans geeft een stellig advies in deze richting voor de handhaving. De minister doet daar nog een schep bovenop. Maar ook gemeenten zelf komen meer en meer tot de slotsom dat ze het zelf(standig) niet meer aankunnen.
Wat me in de discussies telkenmale opvalt, is dat verschillende zaken vrolijk door elkaar lopen. Probleemanalyses en oplossingsrichtingen staan los van elkaar en de bewijsvoering voor ‘groter is beter’ is vaker theoretisch dan empirisch van aard. Bestuurlijke schaalvraagstukken worden op één hoop gegooid met organisatorische vraagstukken. Als gediplomeerd methodoloog kun je daar knap kromme tenen van krijgen. Vooruit, de top 10 van meest gehoorde axioma’s over de noodzaak van omgevingsdiensten!
1. Breder trekken van afspraken (‘deals buiten de RUD’)
De kwaliteit bij gemeenten is onder de maat. De kwaliteit van de uitvoering is bij een grotere organisatie beter gegarandeerd”.
2. Bestuurlijke afstand
“Het moet voor het bestuur toch ook erg prettig zijn als er – vooral bij de handhaving – enige afstand is tot de uitvoeringsorganisatie. Als een ondernemer dan verhaal komt halen, kan de wethouder gewoon naar de omgevingsdienst verwijzen”.
3. Professionaliteit
“Medewerkers bij een kleine gemeente ontberen de omgeving om zich professioneel voldoende te kunnen ontwikkelen. Ze hebben te weinig opleiding en kleine gemeenten bieden te weinig perspectief. Een groter schaalniveau biedt veel betere condities”.
4. Fragmentatie
“Er zijn vele instanties betrokken bij de uitvoering van overheidstaken. Dit vereist veel afstemming. Het is veel handiger – voor bijvoorbeeld het O.M. – als de uitvoering bij 25 omgevingsdiensten dan bij 443 gemeenten en 12 provincies zit”.
5. Uniformiteit
“Gemeenten vullen de uitvoering te verschillend in. Dit leidt tot rechtsongelijkheid”.
6. Bestuurskracht
“Een kleine gemeente is niet zo goed in staat voldoende tegenwicht te bieden aan de macht en expertise van grotere bedrijven of zijn niet zo goed in staat een serviceniveau te bieden dat burgers”.
7. Behoorlijk bestuur
“Je ziet (te) veel ‘achterkamertjespolitiek’. Meer afstand tot het bestuur voorkomt dit”.
8. Kosten
“Een grotere organisatie werkt efficiënter. Je moet als overheid bovendien doelmatig met belastinggeld omgaan”.
9. Continuïteit
“Gemeenten hebben veel problemen om personeel te werven en binnen te houden. Een (tijdelijke) uitval van een medewerker kan al meteen een stagnatie in de uitvoering betekenen. Door opschaling kun je pieken en dalen opvangen”.
10. Expertise
“Gemeenten kunnen niet de kennis opbouwen en bijhouden die nodig is met het oog op de juridische en inhoudelijke complexiteit. Zeker kleine gemeenten zijn niet in staat bij te houden welke commissies welke adviezen aan het kabinet uitbrengen”.
Als je deze axioma’s om tot omgevingsdiensten te komen op een rij zet en in samenhang ziet, lijken ze zeker valide voor de groep gemeenten tot laten we zeggen 25.000 inwoners. Dit is ongeveer de helft van alle gemeenten.
Voor de andere helft van de gemeenten is de meerwaarde van opschaling in de vorm van omgevingsdiensten op de genoemde punten veel minder eenduidig. De meerwaarde is niet universeel voor de gehele taakuitvoering, de verschillende axioma’s staan niet op zichzelf en opschaling als verbetering van één van de facetten, betekent niet automatisch een verbetering van de andere facetten. Gedwongen participatie van integrale gemeentelijke organisaties kan zelfs ‘perverse’ effecten hebben in de vorm van fragmentatie tussen beleid en uitvoering, bestuurlijke vervreemding van de uitvoeringstaken en afname van prikkels tot kostenbeheersing en toename van de coördinatiekosten voor deze gemeenten.
Toch lopen ook grotere gemeenten bij de uitvoering van de VTH-taken tegen de grenzen van het eigen organiserend vermogen aan. En ook daar is opschaling nodig. De omgevingsdienst als ‘maat der dingen’ is – hoe gek het misschien ook klinkt – echter een compromis dat over het geheel leidt tot een suboptimale vorm van organiseren. Dit moet volgens mij ook anders kunnen. Hoe dan wel? Daarvoor moet u nog even geduld hebben tot mijn volgende column. De dominante moraal van de grotere schaal is wat mijn betreft nog niet het einde van dit verhaal!
reageer:
smits@arenaconsulting.nl
Tevens geplaatst op de website van VROM Totaal.