Lean and mean governance

Voor wie de film niet kent: de Japanse kampcommandant moet van de legerleiding een brug over de rivier Kwai bouwen. Essentieel voor het snelle transport van troepen en materieel door de jungle van Birma (Myanmar). De gevangen ‘Jolly Good Chaps’ voelen hier echter weinig voor en traineren en saboteren de voortgang op vernuftige wijze. Daarbij zeker ook geholpen door het (in elk geval in de film) ondeugdelijke Japanse ontwerp en projectmanagement. De hogere Japanse legerleiding is ‘not amused’ en de Japanse kampleiding moet zich ernstig zorgen gaan maken over eigen positie en leven. Dit leidt al snel tot weinig frisse repercussies tegen de Britten. Een loose-loose situatie dreigt. Door het lot gedreven sluiten de Japanse commandant en de oudste Britse officier (een fraai Shakespeariaans neergezette rol van sir Alec ‘Obi Wan Kenobi’ Guiness) een deal: wij zorgen voor een ‘fine peace of British engineering’ in ruil voor menselijke omstandigheden in  het kamp. Omdat alles in dienst staat van het realiseren van de brug, zijn het gaandeweg de Britten die bepalen wat er – binnen de kaders van het hekwerk uiteraard – gebeurt in het kamp en niet meer de Japanners. Tot aan het geven van opdrachten aan Japanse soldaten toe. Een mooi staaltje omkering van de formele zeggenschap naar de feitelijke leiding in een organisatie.

De angel in het verhaal is natuurlijk dat het realiseren van de brug strijdig is met het hogere doel van de oorlog voor de geallieerden: het verslaan van Japan. Het op strakke wijze realiseren van een brug die de Japanners helpt om troepen snel door Brima te kunnen verplaatsen verhoudt zich daar niet helemaal mee. Het ‘cunning plan’ is dat een klein groepje ontsnapt, terugkomt met SAS-versterkingen die de gevangen bevrijden en de brug opblazen. Voor de Britse officier is het realiseren van de brug echter een persoonlijk prestigeproject geworden. Vernietiging ervan vanwege een hoger doel past dan ook absoluut niet meer in zijn denkraam. Als de springladingen uiteindelijk zijn aangebracht, is een welgemikt schot van het SAS-team nodig om te verhinderen dat de oudste Britse officier detonatie voorkomt.

De brug was een geweldige prestatie van de geallieerde bestuurder en maar niet in het belang van de geallieerde aandeelhouders zullen we maar zeggen.

Een belangrijke les uit The Bridge on the River Kwai is dat je je bij het besturen van een samenwerkingsorganisatie wat minder moet laten leiden door de juridische structuur en het SMART formuleren van de prestaties en meer op het hogere doel én de governance van een organisatie. In het openbaar bestuur zien we wat het laatste betreft helaas dat de problemen vaak van meet af aan worden ingebakken in het besturingmodel. Bijvoorbeeld bij een gemeenschappelijke regeling. De kern van het besturingsmodel bestaat uit een algemeen bestuur van aandeelhouders, een dagelijks bestuur en een directeur voor de dagelijkse leiding. Het algemeen bestuur stelt de kaders en het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de uitvoering en ziet toe op het functioneren van de uitvoeringsorganisatie.

Waarom is de besturing (en het in de hand houden ervan door de aandeelhouders) dan toch vaak problematisch en waarom hebben gemeenteraden het gevoel weinig zicht en grip op gemeenschappelijke regelingen te hebben? Ik zal vijf redenen noemen:

De uitwerking van een gemeenschappelijke regeling is veelal het werk van juristen. Niets ten nadele van juristen, maar het leidt er wel toe dat de juridische bril leidend wordt voor de inrichting van de besturing van de organisatie. Zeer verschillende besturingselementen wordt daarbij onder het mom van ‘eenheid in besturing’ op één hoop gegooid. Een korte opsomming:

• Het eigenaarschap (het dragen van de financiële risico’s)
• De gezamenlijke bestuurlijke kaderstelling en toezicht (inhoud, financiën, governance)
• Het werkgeverschap (benoemen, schorsen, ontslaan directeur/MT, arbeidsvoorwaarden)
• De directievoering (hiërarchisch, functioneel en operationeel)
• Het uitvoeringsmandaat (bijvoorbeeld voor toezicht)
• Het opdrachtgever-opdrachtnemerschap (aangaan verplichtingen over en weer)

Bij het besluit om taken in gezamenlijkheid uit te voeren is het zal éérst goed in beeld moeten worden gebracht hoe het besturingsmodel van voor deze zaken eruit moeten zien en pas daarna worden beoordeeld hoe dat het beste juridisch kan worden geregeld. Doe je het omgekeerd, zet je bij voorbaat de besturing(smogelijkheden) van de organisatie op slot met alle bedrijfseconomische risico’s van dien.

Gemeenraadsleden vinden het lastig om hun kaderstellende rol in relatie tot gemeenschappelijke regelingen in te vullen: wat moet de samenwerking bijdragen aan de eigen ambities? Wat zijn de financiële kaders qua kosten, opbrengsten en risico’s? Welke eisen worden gesteld aan de governance/besturing? De serieuze discussies beginnen meestal pas als er al een (juridisch dichtgetimmerde) concept regeling is opgesteld. Het gaat dat vooral over de vorm en structuur. De juridische en financiële uitwerking overstijgt echter vaak de kennis van raadsleden op dit punt. Ze zijn daardoor niet altijd in staat om een voorstel goed te beoordelen als het gaat om nut en noodzaak vanuit de eigen taakstelling, de financiële risico’s en de governance. Zeker de financiële aannames zijn vaak veel zachter dan gepresenteerd. En toch wordt er vaak mee ingestemd omdat er (ogenschijnlijk) geen weg terug is gelet op de onderhandelingen en afspraken met de andere deelnemers in de regeling.

De leden van het dagelijks bestuur komen veelal uit hetzelfde gremium als de leden van het algemeen bestuur, namelijk een college van B en W. Collegiale bestuurders komen in de gemeenschappelijke regeling echter in een (bestuurlijk) hiërarchische relatie te staan. Daarmee wordt een intrinsieke loyaliteitsspagaat ingebakken. Het afvallen of corrigeren van een ‘eigen’ bestuurder in het dagelijks bestuur door een lid van het algemeen bestuur betekent linksom of rechtsom problemen in de lokale bestuurlijke en politieke constellatie. Dit nog los van de ambivalentie van de persoonlijk-bestuurlijke relatie. Van een daadkrachtig ingrijpen van een algemeen bestuur in een gemeenschappelijke regeling is dan ook zelden sprake. En die doorzettingsmacht vaak juist één van de motieven vóór een gemeenschappelijke regeling en tegen bijvoorbeeld netwerk- of contractconstructies.

Een dagelijks bestuur rapporteert aan het algemeen bestuur over de prestaties en het (financieel) functioneren van de organisatie. De colleges van B en W sturen in de regel deze rapportages – met een beknopte oplegnotitie – door naar de gemeenteraad. De vertaling van de prestaties naar de beleidsmatige kaders ontbreekt echter vaak: in hoeverre dragen die bij aan de beleidsmatige doelstellingen die ooit aanleiding waren om de gemeenschappelijke regeling aan te gaan? De controle vindt in de praktijk dan ook vooral plaats procedureel (‘heeft het bestuur de raad juist geïnformeerd?’) en op uitvoeringszaken plaats. Van democratische controle op het voldoen van samenwerkingsorganisatie aan de (voor zover!) gestelde kaders is geen sprake.

De leden van een dagelijks bestuur voeren uit in opdracht van het algemene bestuur en leggen daar dus ook verantwoording aan af. In de praktijk worden zij in hun eigen gemeenteraad echter ook aangesproken op hun handelen als lid van het dagelijks bestuur. Dit terwijl het lid in het algemeen bestuur die verantwoording zou moeten afleggen. Lokale politiek en regionaal bestuur lopen door elkaar, de positie van de algemeen bestuurder wordt ondermijnd en de dagelijks bestuurder wordt in een tweede loyaliteitsspagaat getrokken.

Een gemeenschappelijke regeling is net zo min een garantie voor een goede besturing van een (samenwerkings)organisatie als elke andere juridische vorm. Het gaat erom waar je specifiek op wilt sturen en de wijze waarop betrokkenen hun rol oppakken. Dat betekent dat degene die formele zeggenschap heeft over de organisatie ook niet per definitie degene is die feitelijk aan te touwtjes trekt. Maar dat hadden we al geleerd van The Bridge on the River Kwai.