Omgevingsvergunning gewogen

Ook voor het nieuwe Kabinet is het verhogen van de doelmatigheid van de overheid een belangrijk speerpunt: meer marktwerking in publieke dienstverlening, marktconforme arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers, verlaging van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven, versnelde stroomlijning van de overheidsorganisatie (met sterk accent op inzet van ICT) en het mede daartoe herijken van wet- en regelgeving zijn daarvan belangrijke uitingen. Eén van de operaties is de introductie van de omgevingsvergunning via de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning vervangt een verscheidenheid aan separate vergunningen die betrekking hebben op de bescherming van de leefomgeving. De belangrijkste zijn de milieuvergunning, de bouwvergunning, de gebruiksvergunning en toestemmingsvereisten op basis van locale verordeningen (zoals de kapvergunning), de sloopvergunning en de monumentenvergunning. De Wabo moet in 2008 in werking treden.

Goed nieuws zou je zeggen. Toch heeft zich rond de wet een discussie ontsponnen over nut- en noodzaak. Waar zit de winst van de omgevingsvergunning? Kan de integratiedoelstelling van de wet ook niet worden gerealiseerd binnen het huidige wettelijke kader? Levert de omgevingsvergunning inderdaad wel voordelen op voor aanvrager en bevoegd gezag?

De discussies tot nu hebben vooral een juridisch of politiek karakter. In dit artikel worden de Wabo en de omgevingsvergunning en vooral de achterliggende beleidstheorie (paragraaf 2) door een bestuurskundige bril bekeken. Meer specifiek gaat het artikel in op de volgende vier vraagstukken die in de discussies rond de Wabo een belangrijke rol spelen:
a) Wat is de werkelijke samenloop van verschillende procedures die in het kader van de Wabo worden geïntegreerd? (paragraaf 3)
b) In hoeverre leidt de Wabo tot versnelling van het vergunningproces i.c. tot minder inzet (kosten) voor de aanvrager? (paragraaf 4)
c) Hoe belangrijk is de rol van ICT voor de uitvoering van de Wabo? (paragraaf 5)
d) Wat zijn de implicaties van verschuivingen in de bevoegd gezagrol voor gemeenten en provincies? (pragraaf 6)
e) Hoe moet de Wabo bestuurskundig worden gewaardeerd? (paragraaf 7)

Het artikel is gebaseerd op observaties in de discussies en eerste ervaringen van gemeenten en provincies met de omgevingsvergunning.

De Wabo moet worden gezien in de context om te komen tot een meer doelmatige overheid en het verlagen van de administratieve lasten voor burgers en bedrijfsleven, in het bijzonder bij vergunningverlening en handhaving in de fysieke leefomgeving. Neem een voorbeeld. Een horeca-ondernemer wil een nieuw jazz-café met kleine menukaart openen in een te renoveren historisch pand in de binnenstad. Grote kans dat hij met een tiental stelsels van toestemmingsvereisten te maken krijgt inzake milieu, bouw, monumentenzorg, brandveiligheid, openbare orde etc.. Bovendien kan de horeca-ondernemer periodiek van verschillende instanties controlebezoeken verwachten, die deels zijn gericht op dezelfde zaken. Op zichzelf hoeft daar niks mis mee te zijn: zeker in de binnenstad is het van belang via regulering een goede balans te vinden tussen levendigheid en gezelligheid en bescherming van rust, openbare orde en cultureel erfgoed. De vraag is natuurlijk wel of dat niet wat doelmatiger kan.

Vergunningen onder één dak
Op dit moment moet voor elke vergunning een apart besluit worden genomen. Gevolg: dubbeling in aan te leveren gegevens, voorschriften van verschillende vergunningen die mogelijk niet goed aansluiten en eventueel tijdverlies voor de initiatiefnemer doordat instanties op elkaar (moeten) wachten. Bovendien kunnen tegen elke vergunning bedenkingen worden ingebracht. Als de genoemde ondernemer toevallig wat minder uit de voeten kan met één van de buren, mag hij waarschijnlijk vrezen voor een lange en slepende tocht langs de rechter. Ook al haalt hij aan het eind van de rit zijn gelijk, elke vergunning waartegen bezwaar wordt gemaakt, betekent weer uitstel van de realisatie van zijn gedroomde initiatief.

De Wabo brengt een belangrijk deel van de vergunningen onder bij één bevoegd gezag, waarbij één aanvraag wordt ingediend, er één besluit wordt genomen, er nog slechts één beroepsgang is en één controlerende instantie. Dit moet de aanvrager tijd en geld besparen, zonder dat het beoogde beschermingsniveau (milieu, bouwveiligheid, brandveiligheid, cultuurhistorie, leefbaarheid etc.) daar onder te lijden heeft.

Aannames en uitgangspunten
Het belangrijkste doel van de Wabo is het stroomlijnen van het palet aan toestemmingsvereisten en daarvan verbonden procedures (VROM, 2006). Dit moet worden bereikt door:
– het inrichten van een integraal vergunningenloket
– het bundelen van de vergunningverlenende bevoegdheid
– in elkaar schuiven van de wettelijke procedures
– stroomlijning van de werkprocessen
– de professionalisering van de betrokken medewerkers
– investering in en intensivering van de inzet van ICT

Inrichten vergunningenloket: er komt één loket voor de aanvrager. Waar de eigenaar in het voorbeeld van het jazzcafé drie tot vier afdelingen (ambtenaren) moet aflopen voor de verschillende vergunningen, moet straks – in elk geval voor de initiatiefnemer – sprake zijn van één aanspreekpunt. Ook in het geval andere instanties een rol spelen in het afgeven van de vergunning. Het loket moet erop toegerust zijn de volledige reikwijdte van een initiatief te kunnen beoordelen. Dit loket kan overigens verschillende vormen aannemen: een balie, een call-centre en/of een digitaal loket. Soms wordt ook nog een informeel loket: onderscheiden waarbij de initiatiefnemer eerst direct contact opneemt met een (bekende) bestuurder of ambtenaar. Als niet de gemeente zelf maar de provincie bevoegd gezag is, moet het loket de aanvraag (of aanvrager) doorsturen naar de provincie.

Bundeling van bevoegdheden: het uitgangspunt is dat onder de Wabo die instantie bevoegd gezag is, die nu als hoogste bestuursorgaan verantwoordelijk is voor één van de vergunningen die een initiatiefnemer (nodig) heeft. Dit betekent bijvoorbeeld dat bij een bedrijf waar de provincie nu bevoegd gezag is voor de milieuvergunning, de provincie straks ook bevoegd is voor de bouwvoorschriften. De gemeente verliest in die gevallen haar bevoegdheid op dit punt. De wet voorziet wel in een wettelijke adviesrol voor de gemeente.

Veranderingen in procedures: de wet maakt een onderscheid tussen een reguliere procedure van 8 weken voor een eenvoudige aanvraag en een uitgebreide procedure van 26 weken voor een complexere aanvraag. Waar de exacte grens ligt, zal nog worden bepaald in een uitvoeringsbesluit. Grosso modo komt die waarschijnlijk te liggen tussen situaties waar nu geen milieuvergunning nodig is en waar deze wel nodig is. De winst moet vooral zitten in ‘standaardsituaties’ waar nu meerdere relatief eenvoudige vergunningen nodig zijn. Deze worden straks binnen 8 weken vergund (of geweigerd). Van belang daarbij is dat voor de reguliere procedure een fatale termijn geldt, zoals momenteel al bij de huidige bouwvergunning geldt. Dit betekent dat de vergunning na afloop van de termijn, indien nog geen besluit is genomen, van rechtswege wordt verleend.

Stroomlijning werkprocessen: het proces van vergunningverlening loopt vanaf het moment dat wordt besloten tot het aanvragen van een (nieuwe) vergunning tot en met het moment dat het bevoegd gezag beslist over deze aanvraag. Centrale uitgangspunt van de Wabo is, dat de verschillende (wettelijke) procedures die gelden voor verschillende toestemmingsvereisten (milieu, bouw, monumenten, gebruik etc.) worden gebundeld en samengebracht in één gecoördineerd werkproces. Belangrijkste daarin is het waarborgen dat over de hele reikwijdte van het initiatief waarvoor een vergunning wordt aangevraagd, snel (in elk geval tijdig) en inhoudelijk adequaat, afwegingen worden gemaakt. In de Wabo zijn globaal vier situaties te onderscheiden:

• type 1: eenvoudige en enkelvoudige procedures (bijvoorbeeld particuliere bouwinitiatieven)
• type 2: eenvoudige en meervoudige procedures (bijvoorbeeld kleinere bedrijven bouwen en milieu aan de orde zijn)
• type 3: meer complexe en enkelvoudige procedures (zoals voor grotere bouwprojecten of revisie milieudeel vergunning)
• type 4: complexe en meervoudige procedures (bijvoorbeeld grote bedrijven waar bouwen, milieu, veiligheid en R.O. aan de orde zijn)

Bij eenvoudige en enkelvoudige aanvrager kan de vergunningprocedure één-op-éen worden afgewikkeld. Dat wil zeggen dat één medewerker (in de frontoffice) de aanvraag afwikkelt. Dat zal ook in de huidige situatie vaak al het geval zijn. Bij meer complexe situaties zullen één of meerdere specialisten advies moeten uitbrengen. Interne en externe coördinatie zal dan plaatsvinden door één daartoe aangewezen projectleider. Deze moet ook zorgen dat eventuele adviezen van andere instanties (provincie, waterschap) en adviseurs (externe adviesbureaus, milieudienst) tijdig binnen zijn en op adequaatheid worden beoordeeld.

Ook de werkprocessen in de handhaving veranderen. Een belangrijke vraag is, in welke mate het mogelijk is om controles ook daadwerkelijk integraal voor de verschillende onderdelen uit te voeren. De algemene verwachting is dat, behoudens de eenvoudige zaken, er toch minimaal twee handhavingsdisciplines rond bouw enerzijds en milieu anderzijds nodig zullen blijven. Daarbij zal het primaat bij de realisatie van een initiatief waarschijnlijk komen te liggen bij het bouwtoezicht en bij het gebruik bij het milieutoezicht.

Professionalisering van de betrokken medewerkers: degene die vanuit het bevoegd gezag de vergunningaanvraag begeleidt, moet een brede kennis hebben van de inhoudelijke reikwijdte van het initiatief. Voorts moet hij of zij ook competent zijn in het begeleiden van de aanvrager en het kunnen aansturen van de verschillende specialisten in de backoffice. Bij de meer eenvoudige en eenduidige zaken heeft de inhoudelijk specialist ook de rol van projectleidervoor het (interne) werkproces. Dit is in feite gelijk aan de huidige situatie. Bij meer complexe aanvragen wordt de aanvraag min of meer als een project behandeld, waarbij de projectleider het eerste contact is voor de initiatiefnemer. De projectleider moet daarbij oog hebben voor de verschillende inhoudelijke disciplines en een zeker gevoel hebben voor de maatschappelijke en bestuurlijke betekenis van het initiatief.

Investeren in en intensiveren van ICT: de Wabo legt een belangrijk accent op het gebruik van ICT: een initiatiefnemer moet de mogelijkheid hebben om een vergunningaanvraag digitaal in te dienen. De wet doet daarbij verder geen uitspraak over de verdere afwikkeling. Het algemene beeld – dat in elk geval door de beleidsmakers wordt neergezet – is dat een goede ICT-architectuur een belangrijke voorwaarde is voor het slagen van de Wabo. Naast de mogelijkheid voor digitale indiening worden vooral genoemd koppeling van bestanden, workflowmanagement, digitale verwerking van gegevens en interne en externe communicatie. Het belang van ICT blijkt ook uit de middelen die Minister Dekker beschikbaar heeft gesteld voor de Wabo: 10 miljoen euro, geheel bestemd voor ICT.

De voorbereidingen van de wet lopen al enkele jaren. Het ministerie van VROM heeft daarbij gekozen voor een tweesporenaanpak. Enerzijds is de wet zelf voorbereid onder de regie van de VROM- projectgroep ‘Wettelijk Kader’. Juristen en beleidsambtenaren, bijgestaan door interne en externe adviseurs, hebben in 2005 en 2006 het wetsontwerp voortvarend tot stand gebracht.

Anderzijds zijn – parallel aan de voorbereiding – door een aantal gemeenten, provincies en een enkel waterschap pilots gestart om meer inzicht te krijgen in de (praktische) implicaties van de Wabo. In de pilots is bijvoorbeeld gekeken hoe de integrale handhaving in te richten, hoe om te gaan met ICT, de wensen van de klant, de inrichting van het vergunningenloket en de afstemming tussen verschillende instanties. Het was – en is – de bedoeling dat de ervaringen uit de pilots ook kunnen bijdragen aan het ‘fine-tunen’ van de wet en de nog volgende uitvoeringsbesluiten.

Over deze pilots wordt door VROM met een zekere tevredenheid gesproken. De pilots laten zien dat Wabo ‘implementeerbaar’ is. De pilots laten echter ook enkele andere zaken zien die de wet – als instrument om tot verhoging van de doelmatigheid te komen – in een kritischer daglicht plaatsen. Het gaat daarbij met name om nut- en noodzaak van de wet in het licht van een aantal andere ontwikkelingen en mogelijke neveneffecten en afwentelingsmechanismen die zich kunnen aandienen.

Een van de belangrijkste motieven voor de Wabo is het terugdringen van de administratieve lasten, daar waar initiatiefnemers nu met verschillende toestemmingsvereisten c.q. vergunningprocedures en instanties te maken hebben. Nut en noodzaak van stroomlijning van toestemmingsvereisten in het geval van de horeca-ondernemer die een jazz-café met menukaart wil beginnen in een historisch pand in de binnenstad, zal niemand willen bestrijden. Maar in welke andere typische situaties is deze noodzaak net zo evident?

Onderverdeeld naar initiatiefnemer en samenloop van toestemmingsvereisten, kunnen deze globaal worden verdeeld in vier categorieën:

• Grotere bedrijven (industrie, risicovolle bedrijven etc.) die te maken hebben met een set van toestemmingsvereisten, waarbij bij minimaal één domein (meestal milieu) een complexer karakter heeft
• MKB, detailhandel, horeca-ondernemers etc. die van doen hebben met een brede set van op zichzelf redelijk eenduidige toestemmingsvereisten i.c. vergunningen
• Grotere bouw- en infrastructuurprojecten waar sprake is van aanpassing of afwijking van bestemmingsplannen, bouwvoorschriften en eventuele provinciale verordeningen
• Particulieren die een bouwvergunning en bijvoorbeeld een sloop- of kapvergunning nodig hebben.

Ook in de huidige situatie is al voorzien in een coördinatieplicht, in elk geval wat betreft de milieuvergunning en de bouwvergunning. Zeker bij grotere bedrijven die een nieuwe milieuvergunning of bouwvergunning nodig hebben, is in de regel dan ook sprake van een intensief (voor)overleg, waar nodig met de verschillende betrokken instanties. Standaard is dit echter nog niet. Daarbij moet wel in acht worden genomen dat voor bedrijven de bouwvergunning veelal ‘eenmalig’ is en dat vooral de milieuvergunning periodiek moet worden geactualiseerd. Voor bedrijven is dus vooral sprake van samenloop bij nieuwvestiging of bij ingrijpende veranderingen in de omvang en/of opzet van het bedrijf.

Detailhandel en bijvoorbeeld horeca-ondernemers hebben veelal ook van doen met de nodige lokale regelgeving c.q. lokale verordeningen. De praktijk is hier wisselend. Steeds meer gemeenten – vooral de grotere steden – kiezen er wel voor om b.v. ten aanzien van de horeca of binnenstadsondernemers een ‘account’ te benoemen. Dit moet beter waarborgen dat verschillende toestemmingsvereisten op elkaar worden afgestemd.

Ook bij grotere bouwprojecten is op dit moment veelal voorzien in een vorm van coördinatie. Het lastige is dat bij de start van een groot bouwproject nog niet altijd alle inrichtingsaspecten kunnen worden overzien. Op dit punt biedt de Wabo dan ook een mogelijkheid om een aanvraag gefaseerd in te dienen. De procedure komt dan dicht bij de huidige praktijk.

Voor particulieren zal de samenloop in de regel beperkt blijven tot de bouwvergunning met eventueel sloop- of kapvergunning.

Waar spreken we dan getalsmatig over? Jaarlijks worden er in Nederland naar schatting circa 180.000 bouwvergunningen (waarvan circa de helft voor nieuwbouw) en 12.000 milieuvergunningen verleend (VROM/Companen, 2005). De schatting is, dat jaarlijks in 5000 gevallen (3%) sprake is van enige vorm van samenloop tussen bouw- en milieuvergunning en in ruim 3000 gevallen (2%) sprake van samenloop tussen bouw- en monumentenvergunning. In totaal dus circa 5% van alle vergunningprocedures. De pilots komen tot schattingen van 5 tot 10%, sterk afhankelijk van het profiel van de gemeente. Deze schattingen zijn inclusief de samenloop met onder meer lokale verordeningen. Getalsmatig betreft het merendeel van de samenloop van een bouwvergunning met ‘kleinere’ toestemmingsvereisten zoals kap- en sloopvergunningen.

Deze op zichzelf relatief lage percentages zullen de komende jaren bovendien nog verder dalen door het vervangen van vergunningvoorschriften door algemene regels. Dit gaat bijvoorbeeld gebeuren met de gebruiksvoorschriften (brandveiligheid) en op termijn met een zeer groot deel van de milieuvoorschriften. Ook hebben gemeenten in principe de mogelijkheid om (kleinere) initiatieven vergunningsvrij te maken. Een aantal gemeenten heeft bijvoorbeeld op het punt van welstand, bouw en het kappen van bomen radicaal een streep gezet door de vergunningplicht of gekozen voor een ‘markconforme variant’: binnen een dag een vergunning, indien de aanvraag is opgesteld door een gecertificeerde architect.

Samengevat zien we dat de samenloop waar de Wabo op doelt beperkt is en in de nabije toekomst nog verder zal afnemen. Bovendien is in veel gevallen van samenloop op dit moment al sprake van afstemming tussen de procedures of in elk geval in het overzien van het totale initiatief. De winst van de Wabo lijkt op dit punt dus beperkt, zeker in het toenemend aantal situaties waar in feite al sprake is van gecoördineerde trajecten. De vraag is in hoeverre een coördinatieregeling niet afdoende was geweest om de kleine en bovendien afnemende aantallen van samenloop beter te stroomlijnen?

De Wabo beoogt ook waar geen sprake is van samenloop, de (administratieve) lasten voor de aanvrager te verlagen. Bijvoorbeeld door een snellere doorlooptijd en minder inzet en kosten (leges, externe advieskosten etc.).

De wettelijke termijn waarbinnen het bevoegd gezag moet beschikken, start op het moment dat een initiatiefnemer een formele aanvraag indient. De Wabo bepaalt dat de doorlooptijd van het moment van (ontvankelijk) indienen tot het besluit maximaal 8 respectievelijk 26 weken mag zijn. Voor het bevoegd gezag is het van belang dat deze termijn wordt gehaald én dat sprake is van een kwalitatief goede vergunning. Vooral de afstemming van de verschillende adviezen kan daarbij de druk flink verhogen. Ook op dit moment al komt overschrijding van de we wettelijke termijn regelmatig voor (zie o.m. Forum, 2006). De feitelijke doorlooptijd van een vergunningtraject kan veel langer zijn dat de wettelijke termijnen.

Als we kijken naar het vergunningproces als geheel – waarvan de wettelijke procedure een onderdeel is – wordt dit duidelijk:

Een aanvraag begint meestal met een eerste contact met het bevoegd gezag, via een telefoontje, een e-mail of een gesprek met een ambtenaar of bestuurder. Het eerste contact kan ook direct de formele aanvraag zijn. Meestal is dit eerste contact echter bedoeld om vooraf een aantal zaken af te stemmen.

Als niet direct duidelijk is of een (eenvoudige) aanvraag kan worden gehonoreerd, kan de aanvrager een principe-verzoek indienen. Dit houdt in dat op basis van de globale schets wordt getoetst of het intitiatief in principe mogelijk is op basis van welstand en het bestemmingsplan. Een negatieve conclusie kan de aanvrager in elk geval de leges besparen die aan een formele aanvraag zijn verbonden, ook al wordt de aanvraag afgewezen.

Bij de inhoudelijk (b.v. qua milieu), juridisch (b.v. mogelijke gedoogsituatie) of maatschappelijk (te verwachten bedenkingen) meer complexe aanvragen wordt meestal gekozen voor een vorm van vooroverleg. Hierin vindt dan feitelijk de inhoudelijke toetsing van het initiatief plaats. Het voordeel daarvan is dat het formele traject – behoudens bedenkingen – vooral een administratief karakter heeft en dus binnen de wettelijke termijn of zo mogelijk sneller kan worden doorlopen. Ook biedt het vooroverleg meer flexibiliteit om in de onderhandelingen tussen initiatiefnemer, bevoegd gezag en eventueel derden tot overeenstemming te komen. Belangrijkste nadelen zijn het relatief minder transparante karakter en de hoeveelheid tijd die erin gaat zitten. Er zit immers geen wettelijke deadline op het vooroverleg. Als het gaat om het verlagen van de administratieve lasten en de betere serviceverlening, zijn voor de initiatiefnemer vooral de feitelijke doorlooptijd, inzet en kosten van belang en niet alleen de formele doorlooptijd van de procedure en de in dat kader gemaakte kosten. Een belangrijke onzekere factor is in elk geval in hoeverre de druk op de doorlooptijd in het kader van de Wabo zal worden ‘ontdoken’ door nog meer zaken in het vooroverleg onder te brengen (Commissie beleidsevaluatie, 2005).

De praktijk lijkt twee kanten op te gaan. Enerzijds geven gemeenten aan het vooroverleg een meer prominente plaats in het vergunningproces te willen geven. Bovengenoemde argumenten en serviceverlening naar de aanvrager zijn daarbij de belangrijkste motieven. Bij het laatste is het belangrijk een goede balans te vinden tussen ‘service’ en ‘gratis adviesdienst’. De initiatiefnemer is immers zelf verantwoordelijk voor het verzorgen van een ordentelijke aanvraag. De praktijk laat wel eens anders zien. Dit is daarmee anderzijds voor gemeenten aanleiding om met de komst van de Wabo juist flink te gaan snijden in het vooroverleg. De bal wordt nadrukkelijker bij de aanvrager neergelegd, die maar moet zorgen dat de aanvraag op orde is. Voor advies, zo is de redenering, kan de initiatiefnemer prima terecht bij goede architecten of adviseurs.

Hoe het ook zij, de kosten (inzet, doorlooptijd, geld etc.) voor de initiatiefnemer hangen zeker niet alleen af van de wijze waarop het formele traject verloopt. Mogelijk gaat de meeste (doorloop) tijd juist zitten in de voorbereiding om tot een ontvankelijke en positief te beschikken aanvraag te komen, over door een intensief vooroverleg met het bevoegd gezag of door het moeten inhuren van externe deskundigen. In hoeverre de Wabo op dit punt dus positief uitpakt voor de initiatiefnemer is nog maar de vraag c.q. zal afhankelijk zijn van de uitvoeringsstijl die het bevoegd gezag zal hanteren.

Bij de implementatie van de Wabo wordt een zwaar accent gelegd op ICT. Het algemene beeld is, dat op termijn het gehele proces van vergunningverlening in belangrijke mate gedigitaliseerd kan zijn, dus van indiening tot beschikking.

Concreet noemt de Wabo alleen mogelijkheid tot digitale indiening als expliciete eis. Het innemen van een aanvraag via het internetloket is één. Het verder ook digitaal verwerken is twee. Wat houdt dit immers in? Dat gegevens integraal en automatisch worden opgeslagen? Dat medewerkers aanvragen (en kaarten) niet meer op papier afdrukken maar vanaf het beeldscherm zaken beoordelen? Dat het werkproces via een work-flow-management systeem wordt bewaakt? Dat adviezen op basis van een expertssysteem tot stand komen? In principe kan bijvoorbeeld de toetsing van een bouwvergunning geheel worden geautomatiseerd. Met andere woorden de initiatiefnemer zou zijn gegevens van het bouwvoornemen (inclusief constructieberekeningen) op het digitale loket kunnen invoeren en zelf kunnen vaststellen of de aanvraag voldoet of niet. Voor eenvoudige vergunningen als kapvergunningen gebeurt bij een aantal gemeenten reeds.

Het is technisch allemaal mogelijk. De vraag is of dit ook de praktijk zal zijn en vooral wat daar de baten en de kosten van zijn. Digitale opslag en enige vorm van digitaal workflowmanagement lijken inderdaad nuttig. Op deze wijze kan bijvoorbeeld ook de aanvrager inzicht worden geboden in zijn eigen gegevens en kan deze eventueel online inzicht hebben in de voortgang van het verwerkingsproces. Daar staan echter ook hoge kosten tegenover, zowel in termen van investering als in termen van beheer. Bureau Zenc (Zenc, 2005) heeft berekend dat de jaarlijkse kosten die samenhangen met een digitaal loket tussen de € 34 en 42 miljoen liggen . Kleine gemeenten (minder dan 40.000 inwoners) moeten rekenen op jaarlijkse kosten van € 42.000-50.000, middelgrote gemeenten (tot 100.000 inwoners) op 140.000-170.000 en grote gemeenten moeten op € 356.000-485.000 per jaar. De investering moet leiden tot een daling van de administratieve lasten met € 15-37 miljoen per jaar en van de bestuurlijke lasten met € 12-18 miljoen per jaar (Zenc 2005).

Deze eenvoudige rekensom laat zien dat de totale besparingen aan administratieve en bestuurlijke lasten ongeveer gelijk is aan de kosten die moeten worden gemaakt. In financiële zin is dus vooral sprake van een verschuiving van administratieve lasten naar bestuurlijke lasten. Zenc becijfert per initiatief (procedure) een gemiddelde daling van € 725 per aanvraag voor de professionele aanvrager en € 180 voor de particulier. De besparing voor de particulier is daarmee naar schatting zo’n 5% . Daarbij is nog niet duidelijk in hoeverre de extra kosten voor ICT (en eventuele andere kosten) worden doorberekend in de leges.

De winst voor de aanvrager zal vooral moeten zitten in het over het geheel dus vooral moeten zitten in:

• snellere doorlooptijden: minder wachttijden door het fysiek moeten rondsturen van dossiers en het parallel aan dossiers kunnen werken; meer zicht en mogelijk controle op workflow
• meer continuïteit: minder afhankelijk van aanwezigheid specifieke ambtenaar; meer transparantie en zicht op samenhang: beter zicht op status proces en inhoud; eventueel ook on-line voor aanvrager; ook koppeling van gegevens waardoor integraal inzicht bestaat in (context) initiatief
• een betere kwaliteit van het proces en de vergunning zelf: meer controle op volledigheid en zorgvuldigheid
• minder dubbelingen in gegevensvestrekking: aanvrager die eenmaal in systeem zit, hoeft alleen maar gegevens aan te passen die zijn gewijzigd.

Niet onbelangrijk in dit geheel is natuurlijk in hoeverre burgers en bedrijven zitten te wachten op de mogelijkheid om een aanvraag digitaal in te kunnen indienen? Recent onderzoek van Van Dijk laat zien dat digitale loketten op papier absoluut functioneel zijn maar feitelijk minimaal worden gebruikt (Van Dijk, 2006). Gebruik van dit soort voorzieningen, zo blijkt uit het onderzoek, is vooral afhankelijk van de frequentie waarmee er een beroep op wordt gedaan en de klant een zekere routine kan opbouwen. Burgers doen jaarlijks aangifte voor de inkomstenbelasting. Dan werkt de digitale aangifte. Het aanvragen van een bouwvergunning (omgevingsvergunning) gebeurt veel minder frequent en er zal dus ook minder routine zijn. Dit roept dan toch weer de behoefte aan een persoonlijk contact op. Het onderzoek van Van Dijk laat zien dat naarmate meer diensten via Internet worden aangeboden, het aantal vragen aan de balie en bij het call-centre toenemen. Wat het effect daarvan is op de kosten, is vooralsnog niet duidelijk.

Resumerend mag worden aangenomen dat ICT – evenals op een aantal ander terreinen – een belangrijke rol zal gaan spelen in het toekomstige vergunningverleningsproces. De bevindingen uit het onderzoek van Van Dijk geven vooral aan dat de winst niet zozeer zit in het ontwikkelen van de ‘perfecte techniek’ maar het integraal daarop voorbereiden van de klant én de eigen organisatie. In dat licht is het mogelijk ook verstandig om de € 10 miljoen die het Kabinet voor de implementatie van de Wabo beschikbaar heeft gesteld, niet alleen te bestemmen voor de ontwikkeling van gezamenlijke voorzieningen maar juist ook ter ondersteuning van deze voorbereiding.

Het ‘heetste’ dossier binnen de Wabo is ongetwijfeld de verschuiving in bevoegdheid wat betreft de bouwvoorschriften van gemeenten naar provincie. Het gaat daarbij landelijk om naar schatting 1600 bedrijven waar de provincie nu bevoegd gezag is voor de milieuvergunning en dat straks ook wordt voor de (huidige) bouwvergunning én overige lokale toestemmingsvereisten die van toepassing zijn (VROM/Companen, 2005). De bouwaspecten worden onder Wabo in die gevallen door de provincie getoetst aan a) ruimtelijke inpassing en welstand, b) bouwtechnische en bouwkundige eisen en c) gebruik (brandveiligheid). Het laatste valt niet specifiek onder de huidige bouwvergunning, maar onder de huidige gebruiksvergunning, eveneens een gemeentelijke bevoegdheid op dit moment. Dit stuit bij veel gemeenten op grote bezwaren.

Het is moeilijk om een eenduidige vinger achter deze bezwaren te krijgen. Het meest gehoorde argument is dat van verlies aan autonomie en zeggenschap. De vraag is natuurlijk waar het hier precies om gaat. Het is goed voor ogen te houden dat we hier vooral praten over industriële inrichtingen (bedrijven) die in de regel zijn gelegen op bedrijfsterreinen. Vanuit de ruimtelijke ordening en bouwvoorschriften, hoeven daar – mits het bestemmingsplan op orde is! – geen specifieke problemen te worden verwacht. Vanuit de historie is er daarnaast een categorie van bedrijven dat nog (te) dicht in of bij de woonomgeving is gevestigd. Vooral deze categorie is bestuurlijk, maatschappelijk, economisch en juridisch complex. Het aantal provinciale bedrijven in de woonomgeving is echter zeer beperkt. Bovendien is een bouwvergunning (en dan gaat het niet om een uitbreiding van een kantinegebouw op een complex) alleen aan de orde bij nieuwvestiging of ingrijpende renovatie. In de regel praten we dan over nieuwe bedrijven op lege plaatsen op bedrijfsterreinen. Het aantal vergunningen waar dit om gaat is landelijk beperkt tot enkele tientallen per jaar.

Bij de groep bedrijven waar het hier om gaat, wordt meestal overleg druk overleg gevoerd tussen provincie (milieu, eventueel vrijstelling), gemeente (grond, bouwvoorschriften, veiligheid) en initiatiefnemer. Meestal gaat dit goed. Soms loopt dit behoorlijk fout . Het argument van gemeenten is dat ze straks (nog) minder invloed hebben in dit ‘spel’. In elk geval voor wat betreft de vraag of een initiatief doorgang kan vinden (ruimtelijke afweging). De argumenten worden daarbij overigens twee kanten op gebruikt. Enerzijds wordt de vrees uitgesproken dat de provincie hier strikter mee zal omgaan (‘de provincie heeft geen gevoel en direct belang bij de locale situatie en verhoudingen!’). Anderzijds wordt juist uitgesproken dat de provincie er soepeler mee zal omgaan (‘straks zitten we met situaties die we helemaal niet willen!’).

Het kardinale punt hierbij is natuurlijk of het bestemmingsplan in kwestie op orde is. Dit is immers ook voor de provincie de eerste toetsteen voor de vraag of een initiatief ruimtelijk gewenst is. En dit is en blijft een bevoegdheid van de gemeente. Met de nieuwe Wro ontstaat er mogelijk wel een schemergebied. De provincie krijgt in dat kader immers een wat andere rol: de expliciete goedkeuring van bestemmingsplannen door de provincie gaat verdwijnen. Bovendien krijgt de provincie de bevoegdheid om zelf bestemmingsplannen op te stellen. In situaties waarin de provincie vooral kijkt naar de regionale economische ontwikkeling en bijvoorbeeld sterker wil inzetten op regionale bedrijfsterreinen, kunnen lokaal en provinciaal beleid met elkaar in conflict raken en heeft de provincie straks de middelen in huis om een gemeente te ‘overrulen’. Dit is voor de duidelijkheid echter een gevolg van de nieuwe Wro en niet van de Wabo.

Het is opmerkelijk dat de discussie over de overgang van bevoegdheden in feite gaat over min of meer technische zaken op basis van het bouwbesluit. Naar verwachting is daarmee het praktische probleem voor de provincie op dit punt groter dan het principiële probleem voor gemeenten. Provincies hebben zelf veelal niet de kennis en expertise in huis ten aanzien van de bouwkundige aspecten. Daarvoor zal een voorziening moeten worden getroffen. Het lijkt verleidelijk om b.v. terug te vallen op de expertise bij de betreffende gemeente. Ook voor de gemeente lijkt dit een aantrekkelijke optie: zo is er toch nog sprake van een belangrijke inhoudelijke betrokkenheid. Er zit echter ook een risico aan. Zowel voor de provincie als voor de gemeente.

De gemeente is immers belanghebbende. Ook zonder te twijfelen aan de deskundigheid van de gemeentelijke bouwkundige, zal deze altijd – uit eigen professionele opvatting of vanuit een zekere bestuurlijk/politieke ‘aanmoediging’ – vanuit het gemeentelijke perspectief de aanvraag beoordelen. Voor de provincie zijn er twee riscio’s verbonden: a) maakt de gemeente voldoende snelheid en b) krijgt de provincie een goed inhoudelijk advies? De provincie zal dus enig vorm van controle op de kwaliteit van het (gemeentelijke) advies moeten organiseren. De oplossingen die daar op dit moment voor worden gezocht gaan in de richting van het zelf in dienst nemen of extern inhuren van de expertise of door aan gemeenten een vorm van kwaliteitsborging (certificering) te vragen. In beide gevallen zal over het totaal sprake zijn van extra kosten, bij de gemeente en/of bij de provincie.

Ook de gemeente kan zich in een lastig parket bevinden als haar ambtenaren als adviseur van de provincie optreden. De gemeente vervult immers impliciet twee verschillende adviesrollen: die van inhoudelijk adviseur (als ambtelijk deskundige) en die van wettelijk adviseur (als bestuur). De vraag is of een gemeente de provincie inhoudelijk wil bijstaan in een situatie waar het gemeentebestuur en het provinciebestuur niet op een lijn zitten (Dit is immers ook het grote bezwaar van gemeenten tegen de overdracht van bevoegdheid!). Ook de provincie kan zich afvragen of het zo verstandig is om gebruik te maken van de gemeentelijke expertise als een conflict wordt verwacht.

Een laatste, maar zeker niet minst belangrijke punt betreft de leges. Ook deze gaan straks over naar de provincie. Bij grotere bedrijven kunnen bouwleges al snel oplopen van enkele tienduizenden tot honderdduizenden euro’s of meer. Mogelijk is dit ook wel de meest voor de hand liggende verklaring dat gemeenten vooral tegen dit facet van de Wabo te hoop lopen.

De verschuiving van de bevoegdheden roept over het geheel genomen een ambivalent beeld op. Het is in elk geval in lijn met het uitgangspunt van 1 overheid en 1 loket. Aan de andere kant lijkt de discussie rond de overhevelen van bevoegdheden vooral een politieke discussie rond de ruimtelijke afweging en de leges. Organisatiekundig gezien is het vooral een kwestie van goede onderlinge afspraken maken. Blijft natuurlijk de vraag wat de overheveling voor de aanvrager toevoegt. Vooralsnog zijn de argumenten voor de overheveling van de gemeentelijke bevoegdheden niet overtuigend. Te meer daar de constellatie die de Wabo voor ogen heeft, nieuwe bestuurlijke en organisatorische problemen oproept, niet alleen voor de overheid, maar ook voor de aanvrager.

De Wabo is een ambivalente wet. Enerzijds lijkt deze qua gedachtegang zeer logisch: door het stroomlijnen van verschillende procedures en betrokkenheid van instanties, moeten de kosten voor een aanvrager afnemen. De praktijk van de pilots die zijn uitgevoerd, laten ook zien dat de Wabo op zichzelf organiseerbaar is. De Wabo kan in dat opzicht dan ook worden gezien als een guide-line voor het beter organiseren van het vergunningverlenings- en handhavingsproces en het klantgericht denken en werken van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie.

Anderzijds is het aantal gevallen van samenloop is beperkt en neemt nog verder af en krijgt de beoogde stroomlijning en coördinatie ook al vorm zonder dat de wet in werking is. Bovendien is de wet op een aantal punten geen garantie dat de doelstellingen inzake verlaging administratieve lasten en betere dienstverlening ermee worden bereikt (ICT, stroomlijning) of is onduidelijk wat met de wet nu wel leidt tot een betere praktijk (verschuiving bevoegheden). Het succes van de Wabo zal waarschijnlijk meer afhangen van de wijze waarop instanties binnen de context van de Wabo de vergunningverlening en handhaving invullen, dan dat de Wabo zelf garanties biedt voor een doelmatigere en betere dienstverlening.

De Wabo is echter ook zeker geen overbodige wet. In tegendeel. De echte waarde van de Wabo zit naar onze mening echter niet zozeer in de operationele toegevoegde waarde, maar de strategisch toegevoegde waarde. Voor gemeenten die reeds hebben ingezet op het inrichten van een front-office of vergunningenloket, is de Wabo ‘slechts’ een formele bevestiging van hun zich ontwikkelende praktijk. De Wabo is met andere woorden een testcase voor de keuzes die gemeenten zelf al hebben gemaakt.

Doordat de ‘guide-line’ voor het beter organiseren van de vergunningverlening en de handhaving het karakter van wetgeving heeft, beoogt de Wabo ook een modificerende werking op de praktijk. Met name richting gemeenten (en andere instanties) die nog geen aanstalten hebben gemaakt om een front-office in te richten. Zij worden door de Wabo gedwongen om in elk geval stappen in die richting te zetten.

In die zin is de exacte juridische (her)formulering van processen en procedures ook minder interessant dan de druk die de Wabo in zijn algemeenheid op gemeenten zet om kritisch na te denken over hun dienstverlening, werkprocessen en organisatie. Bestuurskundig gezien is de Wabo een strategisch sturingsinstrument dat een context creëert voor de omvorming van de publieke sector. Belangrijk element daarin is dat er voor de burger één overheid is en dat het palet van loketten, wetten en bestuurlijke petten de burger niet tot last moet zijn. Het is in die zin ook van belang de Wabo niet alleen in de enge context van de wet zelf te zien, maar in de herinrichting van de publieke sector in relatie tot de samenleving als geheel. In dat opzicht biedt het dossier Wabo zowel perspectief als stof tot nadenken voor het nieuwe Kabinet.

• Commissie Beleidsevaluatie Provincie Noord-Brabant, Verklaring van geen bezwaar? Onderzoek inzake provinciale toetsing in het kader van art. 19 lid 1 en 2 WRO, ’s-Hertogenbosch, 2005
• Smits, J., Rayer, J., Weber, M. c.s., De Wabo Belicht, Amersfoort, DHV, 2005
• Dijk, J. van, Van aanbod naar vraag. Tijd voor een perspectiefwisseling, Verkennend onderzoek naar het Gebruik van Elektronische overheidsdiensten door Burgers in Nederland in 2005, Enschede, 2006
• Forum, Kan die bouwvergunning niet sneller?, 24 augustus 2006
• Meer, B. van der, Dijk, T. van, De wereld achter het loket, Delft, 2002
• Ministerie van VROM, ontwerp Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht
• Ministerie van VROM / DHV, De omgevingsvergunning georganiseerd, handreiking
• Zenc, Digitale indiening omgevingsvergunning – Mijlpaal op weg naar Andere Overheid, 2005
• Ministerie van VROM / Companen, Kwantitatief onderzoek vergunningverlening, Den Haag/Arnhem, 2005