Papieren tijger of briljante strategie?

De fragmentatie in de wet- en regelgeving op het vlak van de fysieke leefomgeving staat al meerdere decennia op de agenda van ondernemers en de politiek: vermindering van regelgeving en vermindering van administratieve lasten is daarbij het credo. Neem een voorbeeld. Een horeca-ondernemer wil een nieuw jazz-café met kleine menukaart openen in een te renoveren historisch pand in de binnenstad. Grote kans dat hij met een tiental stelsels van toestemmingsver- eisten te maken krijgt inzake milieu, bouw, monumentenzorg, brandveiligheid, openbare orde etc. Bovendien kan de horeca-ondernemer periodiek van ver- schillende instanties controlebezoeken verwachten, die deels zijn gericht op dezelfde zaken. Op zichzelf hoeft daar niks mis mee te zijn: zeker in de binnenstad is het van belang via regulering een goede balans te vinden tussen leven- digheid en gezelligheid en bescherming van rust, openbare orde en cultureel erfgoed. De vraag is natuurlijk wel of dat niet wat doelmatiger kan. Het antwoord van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) is ‘ja’, en wel via de Wabo, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

De Wabo brengt een keur van 25 vergunningen, ontheffingen en meldingen onder bij één bevoegd gezag, waarbij één aanvraag wordt ingediend, één besluit wordt genomen, één beroepsgang is en één controlerende instantie. Naar ver- wachting worden gemeenten in 95% van de gevallen bevoegd te verlenen en te controleren. In de overige gevallen verlenen en controleren met name de provincies. De Wabo moet de aanvrager tijd en geld besparen, zonder dat het beoogde beschermingsniveau (milieu, bouwveiligheid, brandveiligheid, cultuurhistorie, leefbaarheid etc.) daar onder te lijden heeft en de kosten voor de overheid (bestuurlijke lasten) toenemen. De wet moet in 2008 in werking treden.

De Wabo is een ambivalente wet. Enerzijds lijkt hij qua gedachtegang zeer logisch: door het stroomlijnen van de samenloop van verschillende procedures en betrokkenheid van instanties moeten de kosten en doorlooptijd voor een aanvrager afnemen. Pilots bij een aantal gemeenten, provincies en waterschappen laten zien dat de lasten voor de aanvrager afnemen. Bovendien tonen zij aan dat de Wabo op zichzelf ook goed organiseerbaar is.

Anderzijds roept de Wabo discussie op. Deels is dit terug te voeren op enkele ingrepen in de bevoegdheidsverdeling. Zo gaat voor grote bedrijven de bevoegdheid om een vergunning voor bouwactiviteiten te verlenen en te controleren, over van de gemeenten naar de provincies. Voor de grote industrieterreinen (bijvoorbeeld Rijnmond) betekent dit een forse afname van gemeentelijke zeggenschap. Los van allerlei argumenten over provinciale bemoeienis met de lokale ruimtelijke ordening, speelt daarbij ook een financiële kwestie: ook de bouwleges gaan over van gemeenten naar provincies. Een gevoelig punt, omdat voor veel gemeenten de forse bouwsommen van de zware bedrijvigheid tot hoge legesinkomsten leiden, die mede een dekkingsbron zijn voor de kosten die worden gemaakt bij het toezicht en de handhaving van de lichtere bedrijvigheid. En daarvoor is vooralsnog geen compensatie.

Een meer ‘zakelijk’ argument is dat het aantal gevallen waarbij sprake is van samenloop, dat wil zeggen de situatie waarbij meerdere toestemmingen (vergunningen, ontheffingen en/of meldingen) nodig zijn, op zichzelf beperkt is.

Bovendien neemt dit aantal nog verder af door forse dereguleringsoperaties; een fors deel van de milieuvergunningen wordt de komende jaren vervangen door algemene regels (activiteiten Amvb), gebruiksmeldingen voor brandveiligheid vervangen gebruiksvergunningen, bouw- en sloopactiviteiten worden steeds minder vergunningplichtig en activiteiten die in de Algemene Plaatselijke Verordening zijn opgenomen kunnen steeds vaker met meldingen worden afgedaan. Wat resteert zijn vooral vergunningsituaties bij grote bedrijven en complexe projecten, waar ook nu al vaak afstemming plaatsvindt. De vraag is dus legitiem of de Wabo leidt tot de beoogde lastenreductie voor de aanvrager bij gelijkblijvende of afnemende lasten voor de overheid.

Saillant is dat de pilots laten zien dat het probleem meer zit in de wijze waarop onder meer gemeenten de werkprocessen hebben georganiseerd en in de com- petentie van medewerkers, dan in de fragmentatie van de huidige regelgeving. Met andere woorden, het ‘Wabo-probleem’ is meer een organisatorisch pro- bleem dan een juridisch probleem. Het beeld is dan ook dat de Wabo op zichzelf geen garantie biedt voor een verlaging van de administratieve lasten of een betere dienstverlening. Het succes van de Wabo hangt meer af van de wijze waarop instanties binnen de context van de Wabo de vergunningverlening en handhaving zullen invullen.

Deze ambivalentie zien we ook terug in de voortdurende discussie rond de Wabo, onder meer tijdens de bestuurlijke hoorzitting door de vaste Kamercom- missie van VROM op 26 april 2007. Enerzijds onderschrijven alle betrokken partijen de achterliggende filosofie van de Wabo (stroomlijning vergunningprocedures en handhaving). Maar weinigen lijken echt gelukkig met de operationele uitwerking daarvan in de wet. Is de Wabo – en vooral het instrument ‘geïntegreerde vergunning’ – in de huidige vorm dan wel handig en verstandig?

‘Ja’, zegt het ministerie van VROM, want stroomlijning van procedures gaat niet vanzelf. Bovendien moet het juridisch ook goed geregeld zijn. ‘Ja’ zeggen ook VNO/NCW, MKB-Nederland en Bouwend Nederland, want zo zet je tenminste druk op gemeenten om hun werk goed en doelmatig te doen. De ondernemers gaan er daarbij wel vanuit dat de overheid naast de Wabo ook werkt aan het schrappen van (inhoudelijke) regels.

‘Nee’, zeggen op dit moment vooral de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen, want de Wabo werkt kostenverhogend (vooral voor de overheid) en de samenloop van toestemmingsvereisten heeft maar betrekking op een relatief klein deel van de vergunningen. Bovendien gaat op korte termijn de vergunningplicht voor veel zaken (vooral milieu) verdwijnen. Het voorstel in de Wabo om ingeval de provincie nu bevoegd gezag is voor milieu, de provincie straks ook bevoegd gezag te laten zijn voor de huidige bouwvergunning, vindt al helemaal geen genade. Het is prima mogelijk om hetzelfde te bereiken met een coördinatieregeling, aldus de VNG. De Unie van Waterschappen volgt een vergelijkbare redenering, maar dan vooral gericht op het onderbrengen van de zogenaamde ‘indirecte lozingen’ bij gemeenten en provincies.

‘De Wabo helpt, maar zou eigenlijk niet nodig moeten zijn’, zeggen diverse gemeenten. Ze onderkennen dat wat de Wabo materieel beoogt, ook grotendeels zonder de Wabo mogelijk is. Zij verwijzen naar de diverse coördinatiebepalingen in wetten, met name de coördinatieregeling in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Deze verplichten, c.q. maken het mogelijk, de indiening, pro- cedures, besluitvorming, zienswijzen, bezwaar en beroep te coördineren. Voor gemeenten die reeds hebben ingezet op het inrichten van een front office of ver- gunningenloket, is de Wabo ‘slechts’ een formele bevestiging van hun praktijk in ontwikkeling. De Wabo is met andere woorden een testcase voor de keuzes die gemeenten zelf al hebben gemaakt.

De conclusie zou kunnen zijn dat de Wabo een papieren tijger is: het concrete aantal gevallen waar meerdere toestemmingsvereisten aan de orde zijn is beperkt en de gewenste stroomlijning is ook binnen de huidige wetgeving orga- niseerbaar. Wat betreft de omgevingsvergunning als instrument is vanuit een praktisch oogpunt zeker iets voor deze conclusie te zeggen. Vanuit een strategisch oogpunt doet een dergelijke conclusie de Wabo echter tekort. En wel om twee redenen.

In de eerste plaats is de Wabo het toonvoorbeeld van strategische (constituerende) sturing. De Wabo beoogt een modificerend effect op de praktijk. Met name richting gemeenten (en andere instanties) die nog geen aanstalten hebben gemaakt om een front office in te richten. Zij worden door de Wabo gedwongen om in elk geval stappen in die richting te zetten.

Met het in gang zetten van het wetgevingstraject én het parallel daaraan opstarten van pilots, is sinds 2005 een ware Wabo-hype ontstaan. Niet alleen de wetge- vingsmachine van VROM heeft de afgelopen jaren op volle toeren gedraaid, ook de PR-machine. Het ministerie heeft immers veel in gang gezet; een kennisplein op internet, digitale nieuwsbrieven, presentaties, informatiebijeenkomsten, infobladen, artikelen, etc. Gemeenten en provincies en in iets mindere mate de waterschappen (die mikken ook op een integraal waterloket) bereiden zich voor op de Wabo, er zijn cursussen voor projectleiders, congressen, masterclasses, productlijnen en de adviesbureaus kunnen de Wabo-adviseurs niet aangesleept krijgen. De Wabo is big business, zowel politiek als commercieel.

In die zin lijkt ook in de strategie van VROM de exacte juridische (her)formulering van processen en procedures ook minder van belang dan de druk die de Wabo in zijn algemeenheid op gemeenten zet om kritisch na te denken over
hun dienstverlening, werkprocessen en organisatie. Bestuurskundig gezien is de Wabo een strategisch sturingsinstrument dat een context creëert voor de omvorming van de publieke sector. Belangrijk element daarin is dat er voor de burger één overheid is en dat het palet van loketten, wetten en bestuurlijke petten de burger niet tot last moet zijn. Het is daarom van belang de Wabo niet alleen in de enge context van de wet zelf te zien, maar ook in de context van de herinrichting van de publieke sector in relatie tot de samenleving als geheel.

Onwillekeurig dringt zich de vergelijking op met de financiële prikkels die het ministerie van VROM in de jaren negentig van de vorige eeuw heeft gegeven richting gemeenten en provincies ten aanzien van de milieutaakuitvoering. Via het Bijdragenbesluit uitvoering gemeentelijke milieutaken (BUGM) en de Ver- volgbijdrageregeling ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid (VOGM), kregen gemeenten gedurende meerdere jaren een rijkssubsidie om

• hun uitvoeringsorganisatie op te bouwen,
• de uitvoering van de vergunningverlening en het toezicht te structureren en
• de achterstanden in de uitvoering weg te werken.

Bovendien gold als eis dat kleine gemeenten moesten samenwerken. Op deze regelingen is veel kritiek geweest. Ze zouden bureaucratisch zijn en veel te veel op de kwantiteit (meer vergunningen, meer controles, meer mensen) en te weinig op de kwaliteit (maatschappelijk effect) zijn gericht. Diverse onderzoeken hebben laten zien dat deze regelingen wel degelijk effectief waren, niet zozeer vanwege de operationele eisen, maar door de beweging die ermee in gang is gezet. Het versterken van de organisatie, de structurering van de uitvoering en het wegwerken van achterstanden waren een eerste belangrijke stap in de richting van een professionele milieutaakuitvoering.

In de tweede plaats blijkt de Wabo ook te fungeren als draaggolf voor een bre- dere stroom van ontwikkelingen rond de taakstelling op het vlak van vergun ningverlening, toezicht en handhaving (VTH). In deze VTH-Delta zien we samengevat de volgende stromen:

• Een aantal wettelijke veranderingen, waarbij naast de Wabo, de nieuwe Woningwet, de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen, de Wet samenhangende besluiten Algemene wet bestuursrecht, en de actvititeiten-Amvb zeker zo ingrijpend zijn in de organisatie van de VTH-taakstelling. Het gaat niet om elk van deze wetten op zich, maar om het geheel.
• Veranderende bestuurlijke opvattingen over publieke dienstverlening en organisatie van het overheidsloket. Vooral bij gemeenten is een veelgehoord geluid dat men wil overstappen van ‘aangeven wat niet mag’ naar ‘meeden- ken wat mogelijk is’. Het gaat daarbij in de organisatie-ontwikkeling bij gemeenten niet zozeer om het herinrichten van de werkprocessen, laat staan de organisatie, maar veel meer om het kritisch kijken naar de competenties van de betrokken contactambtenaren.
• Ook binnen de bestaande wettelijke kaders is sprake van een ‘ver-Wabo-ise- ring’ van de taakuitvoering. Hierbij staan integraliteit, klantgerichtheid en eenduidigheid centraal. We zien dit ook bij de Belastingdienst en de taken in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning.
• Van belang zijn ook de technologische ontwikkelingen. Door nieuwe en snelle ontwikkelingen op ICT-gebied nemen zowel publieke dienstverlening als toezicht nieuwe vormen aan. Monitoring, het transparant maken van informatie, het stroomlijnen van werkprocessen wordt ook beter mogelijk. Bijvoorbeeld bij de handhaving wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van GIS en GPS om de plaats van overtredingen direct digitaal vast te leggen en te koppelen aan bestaande gegevens of deze door te seinen naar de verant- woordelijke instantie.
• De discussie over de overheid als geheel en de interbestuurlijke verhoudingen gaat een nieuwe ronde in. Op informatievlak zullen overheden gegevens moeten koppelen en is naar buiten toe sprake van één overheid. De adviezen van de commissies Alders en Oosting inzake interbestuurlijk toezicht, de motie-Aptroot en het kabinetstandpunt inzake eenduidig toezicht vragen om een heroriëntatie op de fragmentatie van de huidige taakuitvoering.

Alhoewel de Wabo slechts één van de stromen is binnen de VTH-Delta sleurt deze wel een aantal van de genoemde ontwikkelingen met zich mee of is zij een katalysator voor deze ontwikkelingen. Dit geldt vooral voor het nadenken over het (gemeentelijke) niveau van dienstverlening, de organisatie van front office en back office, de balans tussen insourcing en outsourcing en niet in de laatste plaats de inzet van ICT. Door een zware wettelijke wissel te trekken op de taakstelling van gemeenten, provincies en waterschappen is een sluis opengetrokken waar- door de VTH-Delta in een stroomversnelling is gekomen.

Is de conclusie dan dat de Wabo een strategisch ‘briljante’ wet is? Zoals het er voorlopig naar uitziet, is de wet (of beter de Wabo-stroom) in elk geval effectief in het op gang brengen van een aantal ontwikkelingen. Toch roept de wijze waarop het traject strategisch is ingestoken een aantal vragen op, met name vanuit een oogpunt van sturing.

In de eerste plaats de ‘Pavloviaanse’ oplossing van wetgeving voor een bestuurlijk-organisatorisch vraagstuk. lhoewel ontwikkeling en inzet van de wet in een mix van strategieën plaatsvindt, is toch de vraag of alternatieve strategieën denkbaar waren geweest. Het kernvraagstuk (opgave) van de Wabo is immers geen juridisch probleem, maar een bestuurlijk-organisatorisch probleem. Moet je met andere woorden een juridisch instrument leidend laten zijn voor het oplossen van een niet-juridisch vraagstuk? Het kan natuurlijk wel, zoals de Wabo laat zien. Maar het kan ook anders, zoals de voormalige BUGM/VOGM-regeling heeft laten zien. In elk geval maakte de laatste ook voor alle betrokkenen duidelijk dat de belangrijkste motieven van strategische en minder van operationele aard waren. Aangezien de discussie rond de Wabo nauwelijks boven het niveau van het instrument omgevingsvergunning wordt uitgetild, is dit bij de Wabo veel minder evident.

In de tweede plaats is er binnen de rijksoverheid sprake van een behoorlijke fragmentatie in de regie over de veranderingen in de VTH-Delta. Vanuit het ministerie van VROM lopen verschillende initiatieven die niet vanzelfsprekend op elkaar zijn afgestemd. Laat staan de afstemming tussen de verschillende departementen. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan de afstemming tussen de ministeries van VROM, Economische Zaken (eenduidige ver- gunningverlening, bedrijvenloket) en Binnenlandse Zaken (organisatie gemeenten, elektronische overheid). Het beeld is er vooral een van afstemming op projectniveau, dat wil zeggen de verschillende initiatieven die vanuit de kokers van de verschillende directoraten en departementen worden genomen. Er is zeker
geen gezamenlijke strategie om een aantal veranderingen in de VTH-Delta te effectueren.

In de derde plaats de relaties tussen de verschillende koepelorganisaties, hun achterban en de departementen. Het is wonderlijk om te zien hoe de standpunten van de VNG het krachtenveld kunnen verrassen. Het is ook wonderlijk om te zien dat VROM en de VNG er niet in geslaagd zijn om tot een gezamenlijke strategie te komen. Want voor de duidelijkheid: het achterliggende doel van de Wabo wordt breed gedeeld, maar over wenselijkheid, nut en noodzaak van de geïntegreerde omgevingsvergunning zijn de meningen nog behoorlijk verdeeld. Een belangrijke factor daarin is hoe visie in de Haagse burelen wordt vertaald naar strategie en aanpak. De opdracht om de bestuurlijk-organisatorische visie achter de Wabo operationeel te vertalen wordt opgedragen aan juristen. En dit is ook logisch als het gaat om wetgeving. Maar is het wel verstandig om een constituerende wet (die dus de organisatie bij de overheid wil veranderen) door juristen te laten uitwerken of zou dit meer een zaak zijn van organisatiekundigen en bestuurskundigen die zich ook juridisch laten adviseren? En was het van meet van af aan wel verstandig om de doeleinden van de Wabo via een juridisch traject te bewerkstelligen?

Samengevat kan de conclusie zijn dat het belang van de Wabo als strategisch sturingsinstrument vele malen groter is dan het instrumentele belang van de omgevingsvergunning. In dat opzicht én in de wijze waarop de Wabo is uitgezet (parallel ontwikkeling wetgeving, pilots en PR-machine), past deze ook in de categorie ‘intelligente sturingsstrategie’. De Wabo is daarom ook een interes- sante bron van reflectie op de wijze waarop het openbaar bestuur in staat is te veranderen. Niet zozeer door een case-by-case benadering, maar door het op gang brengen van een (onder)stroom die een breed palet van veranderingen op gang kan brengen en stroomlijnen. Dat daardoor ook vergunningen sneller worden verleend, is vanuit dat perspectief alleen maar een prettige bijvangst.