RUD’s on the (long) run…

De financiële aarzeling zit in de combinatie van de (soms forse) investeringen en afschrijvingen, financiële taakstellingen (in brede zin) en de vorming van aparte BRZO-RUD’s. Hierdoor zijn het afgelopen half jaar de kosten en de baten in een wat ander perspectief zijn komen te staan. Investeringen en afschrijvingen (frictie- en desintegratiekosten) zijn bestuurlijk moeilijk te rijmen en/of politiek te verantwoorden met de (aantoonbare) winst in kwaliteit. Zeker voor de komende drie tot vier jaar (zeg maar een raadsperiode). Dit nog los van de vraag of dergelijke investeringen en afschrijvingen de toets van de Wet Houdbaarheid overheidsfinanciën (Wet Hof) wel zouden doorstaan.

De strategische aarzeling zit vooral in de vraag of je nú een RUD moet gaan oprichten en volledig en in detail moet inrichten. Dat wil zeggen, los van een aantal andere majeure ontwikkelingen. Denk daarbij zowel aan de komst van de Omgevingswet (waarschijnlijk pas in 2018, maar toch), de beoogde decentralisaties in de Jeugdzorg en (zeer waarschijnlijk) de Awbz én de hernieuwde discussie over integrale schaalvergroting van de gemeentelijke organisatie (lees: nieuwe herindelingsrondes). Oftewel: er gaat waarschijnlijk veel op de schop bij gemeenten en daar wil je als bestuur en directie wel een beetje samenhangend mee omgaan. Bestuurlijk, organisatorisch en financiëel.

Dat er RUD’s komen staat dit op zichzelf allemaal niet in de weg. Wanneer, in welke vorm (en met welke opdracht en positie) en de toekomstbestendigheid van de RUD’s wel. De aarzelingen bepalen mede wélke weg de RUD’s opgaan. Het risico bestaat dat bij het go/no go vooral de praktische korte termijn (lees: financiële) afweging de doorslag zal geven. Het worden dan sobere organisaties, met een beperkt pakket maar wel een forse financiële taakstelling. Dat zou jammer zijn. Enerzijds omdat het voorspelbaar is dat er over vier tot vijf jaar een nieuwe transformatie nodig zal blijken. Anderzijds omdat juist RUD’s een proeftuin kunnen zijn voor innovatie in organisatie en de samenwerking bij de uitvoering van overheidstaken. Daarbij ook als voorbeeld dienend voor andere opgaven. Misschien niet zozeer inhoudelijk, maar wel qua manier van slim organiseren en samenwerken én hoe daar (zowel door het rijk als de gemeenten zelf) regie op te voeren. En daar zijn – is ook wel iedereen het over eens – de nodig lessen te leren!

Hoe zien de RUD’s  er over laten we zeggen 10 jaar uit? Natuurlijk is het speculeren, maar we kunnen wel met zekerheid stellen dat deze RUD’s er qua taakstelling, positie, profiel, werkwijze (alleen al qua gebruik van ICT) behoorlijk anders uit moeten zien dan de bedrijfsplannen nu suggereren. Een aantal mogelijke scenario’s.

In een eerste scenario staan de doelmatigheid en de verlaging van de kosten van de uitvoering van overheidstaken centraal bij de doorontwikkeling van de RUD’s. Gelet op de financiële scenario’s voor het komende decennium (te realiseren bezuinigingen, hoge druk op de uitgaven door zorgkosten, onzekere inkomsten, aanscherping financiële regels, waaronder de Wet Hof etc.) zullen de RUD’s zich vooral moeten waarmaken als de ultieme manier om de VTH-taken zo efficiënt mogelijk uit te voeren.

De doelmatigheid en kostenbesparing worden niet alleen gerealiseerd door een strakke bedrijfsvoering maar ook door het extreem doorvoeren van ‘het nieuwe werken’ en innovaties in de dienstverlening en de aanpak van het toezicht en de handhaving. De kostenreductie zit vooral in het terugdringen van de personele en materiële overhead (klein eigen kantoor, gebruik van bestaande faciliteiten etc.)  en vergaande digitalisering van de interne en externe processen. Alhoewel op papier sprake is van één organisatorische eenheid en een eenhoofdige leiding, zal de besturing van de organisatie meer lateraal dan hiërarchisch plaatsvinden. Bij de ondersteuning, vooral op het vlak van administratie en ICT- en applicatiebeheer, vindt vergaande outsourcing plaats. Deels ook over de grens.

Het is niet uit te sluiten dat de lijn die voor de VTH-taken wordt kozen, ook wordt gekozen voor andere taakonderdelen (zorg, uitkeringen, begeleiding uitkering naar werk) of stafdiensten (P&O, ICT, belastingen, juridische zaken, bedrijfsvoering). Uiteraard met voldoende loket en ‘carrousels’ om ervoor te zorgen dat het klantcontact en expertise in huis voldoende blijven.

In een tweede scenario staat het oorspronkelijke doel van (of in elk geval de aanleiding voor) de RUD-vorming centraal: het meer zicht en grip krijgen op de grootste milieu (omgevings)risico’s en ‘milieuboeven’. De RUD’s worden gespecialiseerde diensten die zich vooral met de complexere taken bezig houden en daar van het bestuur ook een behoorlijk mandaat voor hebben.

De organisatie van de uitvoering van ‘commodity’s’ (zeg maar min of meer routinematig zaken) vindt naar eigen inzicht van het bevoegd gezag plaats: binnen de eigen organisatie, door marktpartijen, door een met enkele buurgemeenten gedeelde backoffice, door marktpartijen of door de RUD. Prijs bij een gegeven kwaliteit voor deze taken de meest bepalende factor voor de wijze van organiseren.

De kerntaken van de RUD’s liggen bij de vergunningplichtige bedrijven en activiteiten, het zicht en grip houden op milieucriminaliteit en het fungeren als specialistische backoffice van de gemeenten, provincies en deels waterschappen. Daarnaast spelen de RUD’s een belangrijk rol als ‘onafhankelijk’ toezichthouder op de openbare ruimte in het perspectief van de nieuwe Omgevingswet. Het bestuur zal daarbij minder op de regulerende en meer op de faciliterende en regie-voerende stoel komen te zitten. De RUD houdt er toezicht op – en levert contraexpertise – dat de ruimtelijke kwaliteit als geheel is geborgd of verbetert bij nieuwe initiatieven.

In het derde scenario ontwikkelen de RUD’s zich primair tot regionaal bedrijvenloket. De RUD wordt de frontoffice voor de dienstverlening naar professionele aanvragers en initiatiefnemers als het gaat om de Omgevingsvergunning. De RUD is gemandateerd om namens het bevoegd gezag te beschikken op vergunningaanvragen en handhavend op te treden.

De RUD’s delen de huisvesting met (onderdelen van) andere organisaties die voor een full-service rond het beheer van de leefomgeving door bedrijven van belang zijn. Dat wil zeggen onderdelen van de brandweer, bedrijfsmilieudiensten, een loket voor de kamer van koophandel en een informatie en innovatiecentrum als het gaat om nieuwe toepassingen en ontwikkelingen in omgevingsbeheer.

Voor zaken die burgers aangaan is de RUD de backoffice voor de gemeente. In de relatie tussen gemeenten en RUD wordt invulling gegeven aan het nieuwe werken: flexibele werkplekken zodat RUD-medewerkers daar aanwezig kunnen zijn waar het werk zit.

Een vierde scenario worden RUD’s integraal verantwoordelijk voor de uitvoering van de Omgevingswet, dat wil zeggen ontwerp, realisatie en beheer van de leefomgeving. De RUD’s opereren volgens een DBM(F)-principe dat ook bij de infrastructuurprojecten wordt toegepast. Dat heeft tot gevolg dat bij de RUD’s niet alleen de gebundelde capaciteit zit voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), maar ook voor de planvoorbereiding en projectmanagement (ruimtelijke projecten, infrastructuurprojecten) én het beheer van de leefomgeving. De bedrijfsvoering voor de uitvoeringstaken, met name de beheerstaken, is vergaand verzakelijkt. Op onderdelen heeft – met het oog op flexibliteit – outsourcing plaatsgevonden.

Het bestuur stelt de beleidsmatige en juridische kaders voor de Omgevingskwaliteit vast in een Omgevingsvisie en in de Omgevingsverordening. Daarbinnen ontwikkelt en beheert de RUD de leefomgeving in opdracht van het (lokale en/of regionale) bestuur. Zowel in termen van voorzieningen en onderhoud als in termen van regulering, toezicht en handhaving. De RUD adviseert het bestuur als vanuit de samenleving ontwikkelings-initiatieven worden genomen over ontwikkelingsmogelijkheden en risico’s.

Welk scenario het wordt of moet worden? Ik waag daar vooralsnog geen voorspelling in te doen. Zeer waarschijnlijk is dat er RUD’s met verschillende accenten komen, afhankelijk van specifieke opgaven, bestuurlijke ambitie, praktische mogelijkheden en uiteraard de historie en vertreksituatie.

De keuzes in 2012/2013 worden gemaakt zullen zeer bepalend zijn voor de marges die de ontwikkeling van RUD’s het komende decennium kunnen doormaken. Met name ook omdat de RUD’s de komende jaren veel tijd en energie zullen moeten gaan stoppen in het uitlijnen van de organisatie. Dat zal weinig ruimte laten voor nieuwe (ontwikkelings)sporen. Tenzij de ruimte daarvoor bewust wordt ingebouwd bij de implementatie.

Dit betekent dus dat bij de besluitvorming over de exacte inrichting van de RUD’s het hoogst onverstandig is om alles ‘op slot te zetten’. Het is geen overbodige luxe dat elke RUD minimaal een scenario-verkenning uitvoert naar de ontwikkelingsperspectieven op een tijdspanne van 10 jaar: wat zijn de algemene en regionale/lokale ontwikkelingen, met name ook buiten het VTH/taakveld omgevingsrecht? Welke implicaties kunnen deze hebben voor de rol en positie van de op te richten RUD? Wat willen we zeker een kans bied of niet uitsluiten? Wat betekent dat voor de ruimte die we moeten laten of zaken die we moeten voorsorteren bij de in de inrichting en uitlijning van de RUD de komende jaren?

Het betekent ook dat het rijk met een zekere zelfreflectie kijkt naar de vraag wat verstandig en effectief is in de regievoering de komende jaren.  Er zijn evident zeer veel omgevingsvariabelen in het spel. Deels worden die ook door het rijk zelf geïnitieerd. In directe relatie tot de RUD’s (zoals de Omgevingswet) maar deels ook geheel daarbuiten (zoals de decentralisatie van andere taakvelden).

In elk geval zal bij de regievoering het blauwdruk- en packagedeal denken bij het door ontwikkelen van de RUD’s weinig effectief en verstandig zijn. Focus waar het echt om gaat, kunnen wisselen van strategie, ruimte laten voor regionaal maatwerk (dooddoener, ik weet het) en vooral loskomen van de ‘law & order’ stijl van sturen.

De vraag is daarbij tot slot ook of deze regie nog wel bij een vakdepartement (zoals I&M) of vakprogramma  (zoals PUMA) moet liggen. VTH is de afgelopen decennia – ook bij de RUD-vorming –  steeds als een apart (probleem)dossier zien. Met de ontwikkelingen en context rond dit taakveld én de gemeentelijke taakstelling en organisatie in het algemeen, is dat nu niet meer mogelijk. Dit is ook de reden dat – voor het eerst in het dossier VTH – de gemeentesecretarissen een prominente rol zijn gaan spelen in het RUD-vormingsproces. Het lijkt dan ook niet meer dan logisch dat bij de verdere ontwikkeling van de RUD’s – en de inrichting van de samenwerking op terreinen als de Jeugdzorg en de WMO/Awbz – het ministerie van BZK de regie in handen neemt.