VTH-beleid en de Omgevingswet

Het is een vereiste dat het bevoegd gezag een beleidsplan vaststelt voor vergunningverlening, toezicht en handhaving en instrumenten inzet die de beleidscyclus borgen. Voor enkele opdrachtgevers hebben we, zelfs met de corona-maatregelen, al flinke stappen gezet.

Situatieschets

In VTH-termen is dit de BIG8, de cyclus van beleid opstellen, programmeren, uitvoeren, monitoren en evalueren. In diverse bepalingen (Wabo, BOR, MOR, wet VTH) zijn de vereisten vastgelegd voor het maken en vaststellen van een omgevingsanalyse, prioriteitstelling, programmering en verslaglegging.

 

Provincies en gemeenten volgen de eisen door voor hun taken een omgevingsanalyse te maken (vastleggen van ontwikkelingen, risico’s, naleving), prioriteiten te benoemen en doelstellingen te formuleren. Dit is de basis om in te zetten (VTH)instrumenten op te sommen en om vervolgens de capaciteit en middelen te benoemen. Dit was al lang verplicht voor handhaving en sinds een aantal jaren ook voor vergunningverlening. De provincie beoordeelt vanuit haar interbestuurlijke rol of gemeenten voldoende invulling geven aan de wettelijke eisen.

 

Tot zover een situatieschets. Mede in het licht van de Omgevingswet zien we een aantal ontwikkelingen en vragen rondom het VTH beleidsproces. We schetsen er een aantal.

 

Brede reikwijdte

Beleidsplannen voor de fysieke omgeving zijn van oudsher gericht op de Wabo. De laatste jaren zagen we een verbreding met taken op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening en Bijzondere Wetten. We zien nu een verdere verbreding met Openbare Orde en Veiligheid en soms ook met Ondermijning. Dit betekent dat de reikwijdte -net als de Omgevingswet beoogd-  steeds meer naar de gehele fysieke omgeving gaat.

 

Gebiedsgerichte indeling

De indeling van beleidsplannen was meestal naar herkenbare thema’s zoals bouwen, milieu, brandveiligheid, slopen, enzovoorts. Ook hier zien we een kentering naar steeds meer beleidsplannen die gebiedsgericht zijn. De omgevingsanalyse, prioriteiten, doelen en instrumenten zijn dan ingedeeld naar gebiedstypen. Bijvoorbeeld: bedrijvigheid, woonkernen, buitengebied, natuur, recreatie. Onze ervaring is dat een gebiedsgerichte omgevingsanalyse en prioriteitstelling prima is te maken. Het blijkt niet altijd eenvoudig om de VTH-instrumenten naar gebieden in te delen. VTH-instrumenten zijn vaak generiek, ofwel gebiedsoverstijgend.

 

Interactief

Het opstellen van de omgevingsanalyse en prioritering was veelal een technische exercitie. Aan de hand van harde data (prestaties, klachten, naleefgedrag) en scores volgde een rangschikking van lange lijsten met probleemsituaties en risico’s. Steeds meer zien we een interactief beleidsproces. Dat betekent dat (een vertegenwoordiging van) inwoners, ondernemers, samenwerkingspartners en maatschappelijke organisaties meedoen met het opstellen van de omgevingsanalyse en het beargumenteren van aan te brengen prioriteiten.

Ook hier ligt een parallel met bijvoorbeeld het opstellen van een omgevingsvisie, waarbij doelgroepen en belanghebbenden in ruime mate worden betrokken.

 

Omgevingsprogramma

De Omgevingswet kent een aantal kerninstrumenten. Naast de omgevingsvisie en het omgevingsplan is dit het (niet verplichte) omgevingsprogramma. Omschreven als ‘de concrete uitwerking en acties om de doelen van de omgevingsvisie te realiseren’. Voorbeelden gaan over een integraal ontwikkelplan of juist specifieke (actie- of verbeter)plannen op energie, klimaat, geluid of geur. In ieder geval gaat het om een document met concrete maatregelen of stappen. Een vraag die opkomt is of een omgevingsprogramma een geschikt instrument is om het klassieke ‘VTH beleidsplan’ te vervangen. Dit zal de komende jaren duidelijk worden als ervaring met het instrument omgevingsprogramma wordt opgedaan. In ieder geval een kans om het beleidsinstrumentarium van de Omgevingswet aan te grijpen om VTH-instrumenten daar een plaats in te geven. Een Omgevingsprogramma is daarvoor geschikt.

 

Tot slot

Het is interessant om te constateren dat er twee beleidscycli lijken te ontstaan:

• De VTH-beleidscyclus (BIG8) die gaat over het opstellen van een beleidsplan (omgevingsanalyse, prioriteiten), uitvoeringsprogrammering, taakuitvoering door de overheid, monitoren en evalueren. Kortom een cyclus die ondersteunend is voor de taakuitvoering door provincies en gemeenten om de fysieke omgeving te reguleren (‘risico’s aanpakken’).
• De Omgevingswet beleidscyclus die wordt gebruikt om te duiden welke instrumenten ter beschikking staan (visie, plan, programma, etc). De kwaliteit van de leefomgeving staat centraal, waarbij initiatieven uit de samenleving bepalend zijn voor die kwaliteit. Uitvoering betreft hier de activiteiten van burgers, bedrijven of overheden als initiatiefnemer. De zorg van de overheid is erop gericht de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze tekort schiet en kwaliteiten te behouden waar deze goed zijn.

 

De cycli lijken verschillend ingestoken, waarbij we in de praktijk zien dat ze naar elkaar groeien. Een aantal nieuwe instrumenten zoals de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan worden beleidsmatig sterk leidend. De vraag ligt nog open welke rol en invulling een (Omgevings)programma gaat krijgen en of dit programma een VTH-beleidsplan kan vervangen. Het omgevingsbesluit is hierin (nog) niet duidelijk. In dit besluit wordt gerept over een ‘uitvoerings- en handhavingsstrategie’ en koppelt dit (nog) niet aan de kerninstrumenten van de Omgevingswet.

In ieder geval is het zaak om een ‘dubbele aansturing’ op de VTH-taken te voorkomen: een beleidsmatige aansturing vanuit de kerninstrumenten Omgevingswet en een operationele aansturing vanuit de beproefde werkwijze van de omgevingsanalyse met prioriteitstelling. De komende jaren wordt duidelijk hoe beiden sporen tot elkaar gaan komen. Vooral voor gemeenten die starten of gaan starten met hun VTH-beleidsplan is het zaak om zich vooraf te bezinnen op de aansluiting met het instrumentarium van de Omgevingswet.