Regionale uitvoeringsdiensten (RUD)

Een regionale uitvoeringsdienst is een regionaal werkende dienst die de uitvoering van specifieke taken van provincie, waterschap en gemeenten overneemt. Een van de vormen van een regionale uitvoeringsdienst is een omgevingsdienst voor de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving.

De omgevingsdienst, zoals voorgesteld door Mans cs, is een in de wet verankerderde organisatie van samenwerkende gemeenten, provincies en waterschappen die namens deze partijen het toezicht op de VROM-regelgeving uitvoert en eventuele sancties voorbereid. De regionale uitvoeringsdienst neemt géén bevoegdheden van deze partijen over en wordt ook niet het loket voor de aanvraag van vergunningen. Volgens het advies van de commissie Mans zou er per politieregio één regionale uitvoeringsdienst moeten komen, 25 in totaal. In feite is de voorgestelde regionale uitvoeringsdienst een doorontwikkeling van de her en der in het land aanwezige structurele handhavingsamenwerking milieuregelgeving. Met een aantal in het oog springende verschillen: de regionale uitvoeringsdienst wordt verplicht en geldt voor alle VROM regelgeving.

Het bovengenoemde advies van Mans cs is met enkele wijzigingen door de koepels van VNG, IPO en het Ministerie van VROM opgepakt en verankerd in de wet. In enkele regio’s wordt afgeweken van de schaal van de veiligheidsregio. Het minimum takenpakket van de regionale uitvoeringsdiensten is beperkt tot de zogenaamde basistaken (vergunningverlening, toezicht en handhaving van met name bodem, asbest en milieutaken).

Aanleiding

Al ruim een decennium proberen de meer dan 500 instanties die zijn betrokken bij toezicht op en handhaving van de omgevingsregels meer samen te werken. Met zeer wisselend – en in de ogen van Mans cs onvoldoende – succes. Bovendien is er sprake van een aantal ontwikkelingen binnen de overheid met belangrijke gevolgen voor de uitvoering van het toezicht. Gedoeld wordt op onder meer de europeanisering van de regelgeving, de mondialisering van het bedrijfsleven, deregulering, verbetering dienstverlening en vermindering van administratieve lasten. Deze ontwikkelingen stellen zodanige eisen aan de kennis en professionaliteit van zowel de individuele toezichthouder als die van de toezichthoudende organisatie dat drastische maatregelen zijn gewenst. Een organisatorische vorm waarin de krachten kunnen worden gebundeld zodat sprake is van minder versnippering, een grotere mate van deskundigheid en een meer efficiënte inzet van middelen worden gezien als dé oplossingen om de geschetste ontwikkelingen en al bestaande knelpunten tegemoet te treden.

Het advies van de commissie-Mans bevat aanbevelingen over het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht. Het kabinet geeft de oplossingsrichting die wordt aangereikt door de commissie-Mans een bredere scope dan het handhavingsstelsel. Reden is dat er de afgelopen jaren meerdere adviezen zijn uitgebracht die betrekking hebben op de taakuitvoering en bevoegdheidsverdeling in de VROM-regelgeving. Deze gaan niet alleen over nalevingstoezicht, maar ook over vergunningverlening en interbestuurlijk toezicht. Gebleken is dat keuzes in één dossier gevolgen hebben voor de keuzes die dan in een ander dossier gemaakt kunnen of moeten worden. Daarom heeft het kabinet één eindbeeld opgesteld over alle relevante onderwerpen.

In de discussie over de vorming van omgevingsdiensten is door het kabinet op 19 juni 2009 ingestemd met de zogenaamde ‘package deal’. In deze package deal is de vorming van regionale uitvoeringsdiensten opgenomen. Met het akkoord is een belangrijke impuls gegeven aan de structurele verbetering van de dienstverlening en een heldere verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende overheden.

Package deal

In de package deal hebben VROM, IPO en VNG overeenstemming bereikt over de vorming van zogenaamde ‘uitvoeringsdiensten’. De hoofdlijnen van de package deal (september 2009) zijn als volgt:

• De package deal bevat afspraken over de Wabo, de verplichte structuur (uitvoeringsdiensten), verplicht basistakenpakket (minimum takenpakket), de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening en handhavingVROM-taken en financiering.
• De invoering van de Wabo is uitgangspunt:
  • Gemeenten worden bevoegd gezag voor alle uitvoeringstaken die vallen onder de Wabo, met uitzondering van de BRZO- en IPPC-bedrijven die momenteel onder het bevoegd gezag (in het kader van de Wet milieubeheer) vallen van de provincie. De bevoegdheid van provinciale bedrijven (m.u.v. de genoemde BRZO- en IPPC bedrijven gaat over naar gemeenten.
  • De provincie houdt voor 2 jaren de deelbevoegdheid voor vergunningverlening en handhaving milieu bij de bedrijven waarvoor de bevoegdheid naar gemeenten gaat .
  • Vorming van 25 uitvoeringsorganisaties op het schaalniveau veiligheidsregio’s die het pakket aan basistaken uitvoeren. De minister accepteert afwijkingen van dit schaalniveau alleen bij voldoende motivering.
  • De te vormen regionale uitvoeringsdiensten krijgen in beginsel de juridische vorm van openbaar lichaam, zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Een andere organisatievorm is mogelijk op voorwaarde dat alle betrokken partijen daarmee instemmen en hiermee op een minstens gelijkwaardige wijze invulling gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur.
• Het concept basistakenpakket is in de bijlage bij de package deal uitgeschreven. De gedachte achter de basistaken is, dat deze taken verplicht in de uitvoeringsorganisatie ondergebracht dienen te worden. Het betreft taken waarvoor Rijksoverheden, provincies en gemeenten momenteel bevoegd gezag zijn.
• De voorgestelde lijn van commissie Oosting (interbestuurlijk toezicht) wordt per 1 januari 2012 ingevoerd; het rijk houdt toezicht op provincie, de provincie houdt toezicht op gemeenten waarbij horizontaal toezicht primaat is (toezicht door Gemeenteraad).
• In de package deal worden voor de toekomstige taakuitvoering geen extra structurele middelen ter beschikking gesteld.

De provincies voerden de regie bij het opzetten van de uitvoeringsstructuur. Zij zien er op toe dat gemeenten het basistakenpakket onderbrengen bij de uitvoeringsdienst. Ook kunnen zij gemeenten, die niet voldoen aan de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, dwingen de betreffende taken door de uitvoeringsdienst te laten uitvoeren. Dit past bij de rol die provincies in toenemende mate gaan vervullen, namelijk die van regisseur en coördinator van het ruimtelijke en economisch beleid.

Op 31 maart en 1 april 2010 vond het zogenaamde Zeister beraad plaats. Tijdens dit overleg is op ambtelijk niveau gesproken over de kwaliteitscriteria, de basistakenlijst, de regie in het totstandkomingsproces van de RUD’s en de mogelijkheden voor regionaal maatwerk bij de vorming van RUD’s. Het bestuurlijk overleg van 24 juni 2010 concludeerde dat naar aanleiding van het Zeister Beraad:

• Er ruimte is voor regionaal maatwerk bij de vorming van RUD’s. De randvoorwaarden hiervoor zijn dat een RUD voldoende kritische massa heeft, dat de afstemming met het Openbaar Ministerie en de politie geborgd moet zijn en dat er tussen de betrokken gemeenten en de provincie overeenstemming is bereikt.
• De kwaliteitscriteria van december 2009 worden gebruikt als referentiekader voor de zelfevaluatie door gemeenten en voor de beoordeling of een RUD voldoende robuust is.
• Aan het basistakenpakket (werkdocument 2.0) worden enkele categorieën inrichtingen toegevoegd.

In juli 2010 stemde het VNG-bestuur in met het voornemen om samen met het IPO tot een Sociaal Beleidskader (SBK) te komen, waarin de sociale gevolgen van de RUD-vorming op hoofdlijnen beschreven worden. Met name het ‘mens volgt taak’ principe komt in dit sociaal beleidskader centraal te staan.

Basistakenpakket

Het zogenaamde ‘Basistakenpakket’ is een overzicht met taken die vanaf de vorming van regionale uitvoeringsdiensten (verplicht) door de diensten uitgevoerd moeten worden. Het betreft taken die momenteel uitgevoerd worden door gemeenten, provincies, waterschappen en milieudiensten.

De meest actuele versie van de basistakenlijst is versie 2.3 van 25 mei 2011. Dit is het resultaat van het bestuurlijk overleg van 24 juni 2010 tussen het IPO, de VNG, de UvW en de ministers van Justitie en van VROM en redactionele aanpassingen i.v.m. de inwerkingtreding van de tweede tranche van de tweede fase van het Activiteitenbesluit en de introductie van de omgevingsvergunning beperkte milieutoets in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht. Met de wijziging van het Besluit Omgevingsrecht (BOR) van 21 april 2017 is het BOR uitgebreid met onder meer het basistakenpakket. Daarmee is het basistakenpakket in de wet verankerd.

Ervaringen in het land

Bij de totstandkoming van regionale diensten onderscheiden we diverse stadia. Van visievorming, ambitiebepaling, juridische verankering tot werving en selectie, verzorgen van de interne (ondernemingsraden) en externe medezeggenschap (bijzonder georganiseerd overleg), ontwerp van de arbeidsvoorwaarden en harmonisatievoorstellen, het opstellen van het werkplan, samenstelling van het functieboek, ontwikkeling van de begroting en investeringsplannen, inrichting van de facilitaire zaken, het ondersteunen bij de plaatsingsprocedure van de medewerkers en inrichting van processen en ICT.

Meerdere RUD-modellen worden in Nederland ingericht. Voorbeelden zijn de netwerk-RUD’s in Limburg-Noord, het complementair model in Brabant Noord, het gedeconcentreerde model in West- en Midden-Brabant, de lijnmodellen in Zuid- en Noord Holland en het Stelselmodel in Gelderland. Arena Consulting heeft in meer dan de helft van de veiligheidsregio’s een rol gehad bij de RUD vorming.

John Rayer