Dit model is een van de vormen van nieuwe uitvoeringsorganisatie.
Door Leeuwendaal is een overzicht met veelgestelde vragen over Shared Services Center opgesteld. Onderstaande tekst is met name hierop gebaseerd.
Inhoud
|
Een SSC is “een samenwerkingsstrategie waarbinnen bedrijfsfuncties zijn geconcentreerd in een nieuwe, semi-autonome, bedrijfseenheid, die een managementstructuur heeft die ontworpen is om efficiency, waardecreatie, kostenbesparing en verbeterde dienstverlening te realiseren voor de interne klanten van het moederbedrijf op vergelijkbare wijze alsof het concurreert in een open markt.
Het fenomeen dat een organisatie ondersteunende activiteiten doet voor andere bedrijfsonderdelen is al eeuwen praktijk. Tal van bedrijven en organisaties kennen al (gecentraliseerde) facilitaire diensten. Ook grotere en kleinere gemeenten kennen dit fenomeen. Gemeenten kennen ook tal van samenwerkingsverbanden, gericht op ondersteuning; denk daarbij aan gemeenschappelijke afvalinzameldiensten, sociale diensten e.d. Een cruciaal verschil met een traditioneel facilitair bedrijf is enerzijds de relatieve autonomie, met dus een eigen resultaatverantwoordelijkheid en anderzijds de sterke positie die de interne klanten krijgen. Er is immers sprake van een ‘samenwerkingsstrategie’ en niet van een centrale dienst. Tevens wordt er door de vergelijking met de open markt geduid op verrekening op zowel kwaliteit als prijs. Een facilitaire dienst wordt verrekend door allocatie van de kosten.
Van belang is het feit dat SSC’s gecreëerd worden rond processen die niet de kerntaken van de organisatie omvatten. Het betreft ondersteunende processen. Zaken die vaak onderdeel zijn van een SSC zijn financiën en administratie, personeelsmanagement, inkoop e.d. Dit maakt dit soort samenwerkingen ook nieuw voor gemeenten. Er bestaan al jaren samenwerkingen tussen gemeenten rond diverse taakvelden in zowel het ruimtelijk beheer als in de sociale hoek. Dit betreft echter kerntaken van de gemeenten. Daarnaast zijn er allerlei samenwerkingsverbanden die bijvoorbeeld de gezamenlijke ruimtelijke ontwikkelingen aangaan. Denk daarbij aan de regio’s. Op het gebied van de interne bedrijfsvoering van gemeenten is echter nauwelijks tot geen traditie op het punt van samenwerken. En daarin liggen juist de mogelijkheden van een SSC.
2. Interne en externe SSC’s
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe SSC’s. Voor echt grote gemeenten zijn interne SSC’s een reële optie. Deze zijn dan ook min of meer vergelijkbaar met grote concerns. Er is sprake van een (min of meer) centrale sturing. Kleinere gemeenten zijn uiteraard aangewezen op externe samenwerkingsverbanden, hetgeen specifieke aansturingconfiguraties (in moderne termen: governance) vraagt vanwege het ontbreken van centrale sturing.
3. Taken voor SSC’s
Verreweg het meest geshared wordt inkoop. Dat mag niet tot verbazing leiden. Ten eerste omdat het bundelen van inkoop over het algemeen wellicht de meeste besparingspotentie heeft, omdat niet alleen de kosten van de inkooporganisatie naar beneden gaan, maar men bovenal kan en zal profiteren van aanzienlijk lagere inkoopkosten door gezamenlijke inkoop en door een professionelere inkoop. Daarnaast is het zo dat het ‘outsourcen’ van inkoop nauwelijks tot niet leidt tot reorganisatie-inspanningen en dus tot organisatorische onrust.
Juridische zaken, ICT en Personeelszaken staan ook hoog in het vaandel bij de burgermeester. Een voorbeeld rond ICT is het initiatief Drechtsteden Digitaal. De zeven Drechtsteden initiëren daarin een gezamenlijk e-government initiatief dat in een SSC beheerd zou moeten worden. Dit is ook één van de experimenten die de Commissie Innovatie Openbaar Bestuur ondersteunt. Opvallend genoeg wordt de financiële administratie niet benoemd. Opvallend, omdat juist deze activiteit zich ook leent voor ‘sharing’ en dit bijvoorbeeld rond inning van belastingen ook al vaker gebeurt (o.a. met energiebedrijven, waterschappen e.d.).
4. Gebruik van ICT bij SSC
Voor een goed begrip van de opkomst, maar ook van de werking, van het fenomeen SSC is het passend te wijzen op de toenemende mogelijkheden van ICT, met name de opkomst van de zogenaamde webbased applicaties. Het soort processen dat zich leent voor ‘sharing’ omvat bij voorkeur te standaardiseren processen. Juist dat soort processen leent zich voor digitale afhandeling. Toenemende standaardisatie leidt dan tot minder noodzaak voor specifieke oplossingen. En dat leidt weer tot een beperktere noodzaak van menselijke interventies. Een aardig voorbeeld om mee te vergelijken betreft het bankieren. Het is nog niet zo gek lang geleden dat elke bankhandeling fysiek verliep via het bankloket. Inmiddels is dat fenomeen nagenoeg verdwenen. Geld halen geschiedt via de pinautomaten. En transacties vinden plaats via internet of via de telefoon; shared services avant la lettre. Waar eerst aan het loket formulieren werden ingevuld voor transacties en door het tonen van paspoort en zetten van handtekeningen geautoriseerd, wordt nu het ‘formulier’ vastgelegd via het scherm en langs digitale weg geautoriseerd.
Er is sprake van een focus op de kerntaken. Zoals eerder gesteld handelt het bij SSC’s per definitie om samenwerking op het gebied van interne bedrijfsvoering. Management van ondersteunende processen leidt bedrijven af van de werkelijke bestaansgrond. Door de facto deze processen te outsourcen en daarmee af te rekenen op resultaten in plaats van sturing op processen kan de aandacht van de outsourcende organisatie zich volledig concentreren op de kern van het eigen bestaan. Intern gerichte energie kan omgezet worden in extern gerichte energie. Voor het SSC is de dienstverlening met betrekking tot de bedrijfsvoering echter de kerntaak en de basis van het bestaan. Dat noopt een SSC tot optimale focus op kwaliteit en kosten.
Er kan aanzienlijk op kosten worden bespaard. Wat voor banken gold, geldt echter ook voor gemeenten. Een strategie gericht op de kerntaken klinkt goed; echter, de echte motivatie zit wellicht in iets plats als kostenbesparing. De meesten schatten een besparingspotentie met betrekking tot de te ‘sharen’ services van 10-20%. Dat is ook zeker wel te realiseren. Banken hebben op het punt van particuliere klantafhandeling veel meer gerealiseerd. Het SSC op het gebied van salaris- en personeelsadministratie dat binnen het Rijk vorm wordt gegeven leidt naar verwachting tot meer dan een halvering van het aantal personeelsleden dat actief is op het betreffende terrein.
In de gemeente Moerdijk is het initiatief op een SSC Inkoop met omliggende gemeenten gebaseerd op een inkoopvolume van € 800,– per inwoner. Als dus daar 5% goedkoper wordt ingekocht betekent dat een besparing van ca. € 40,– per inwoner. Als dit inkoopvolume per inwoner van Moerdijk representatief is voor andere gemeenten betekent dit dat bij een samenwerkingsgebied van zeg 100.000 inwoners jaarlijks € 4.000.000,– wordt bespaard.
Er is veel kwaliteitswinst te halen. Het optimisme over te behalen kwaliteitsvoordeel is niet misplaatst. Hoewel in de praktijk kosten vaak de dominante overweging blijken om te komen tot het delen van services zijn de te behalen kwaliteitsvoordelen vooral voor kleinere gemeenten minstens zo belangrijk. Binnen een kleine organisatie is het moeilijk om op alle deelterreinen voldoende kwaliteit in huis te halen. Het loongebouw is beperkt en de omvang noopt tot de vorming van brede taakpakketten, die weinig ruimte laten voor specialisatie en verdieping. Continuïteit is bovendien moeilijk te waarborgen omdat vaak maar één medewerker een bepaald aandachtsgebied in portefeuille heeft. De kwetsbaarheid is daardoor groot. Het schaalvoordeel van ‘sharing’ biedt een oplossing voor deze beperkingen van de kleine gemeente.
6. De organisatie van een SSC
De interne organisatie is klantgericht opgezet. In een shared service concept komt de klant, meestal ook fysiek, meer op afstand te staan. Bij een intergemeentelijk SSC zal in de meeste gevallen de dienst bij één gemeente worden geconcentreerd of zelfs helemaal op een aparte locatie. ICT oplossingen maken het mogelijk deze afstand te overbruggen, maar ook in de organisatievorm moet met deze afstand rekening worden gehouden.
De meest voor de hand liggende opbouw is een verdeling in frontoffice en backoffice. De frontoffice ontvangt de vragen van de klant en speelt ook een rol in de voortgangsbewaking en terugkoppeling aan de klant. De frontoffice registreert de binnengekomen vraag, maakt een eerste beoordeling van het soort vraag en sluist deze afhankelijk van deze beoordeling door naar het betreffende onderdeel van de backoffice. Afhankelijk van het soort gedeelde diensten kan de frontoffice vaak ook een aantal eerstelijns vragen zelf afhandelen. De organisatie van de backoffice kan verschillen naar gelang de omvang en het type diensten, maar is vaak naar inhoudelijke aandachtsgebieden verdeeld. Ook kan het voorkomen dat er een groep medewerkers zorgdraagt voor de meer standaardmatige afhandeling en zijn er enkele specialisten voor de bijzondere zaken. (Bijvoorbeeld een SSC P-beheer met een grote groep P-beheerders die de bulk van de zaken afhandelen en enkele specialisten rond thema’s als kinderopvang, ouderschapsverlof e.d.).
De relatie met de opdrachtgevers heeft een zakelijke basis. Het opdrachtnemerschap in een SSC is anders dan in een (staf)afdeling die voor één organisatie werkt. Zowel het werken voor meerdere klanten als de verzakelijking van de relatie door het leveren van diensten op basis van kostenverrekening vereist een andere organisatie van het opdrachtnemerschap. Dit is niet alleen een kwestie van organiseren. Relaties moeten worden onderhouden, juist waar de fysieke en psychologische afstand groter is. Het aanwijzen van accountmanagers per klant is een goede vorm om dit in te bedden. Omdat een redelijke mate van processtandaardisatie noodzakelijk is om een SSC te laten functioneren en voldoende efficiëntiewinst te realiseren is het noodzakelijk om de klanten ook als groep te kunnen aanspreken en met name standaarden collectief te kunnen vaststellen. Voor de verdere afspraken per klant is het van belang om de aard van de diensten en de voorwaarden waaronder deze worden geleverd vast te leggen in zogenaamde Service Level Agreements (SLA), ook wel dienstverleningsovereenkomsten (DVO) genoemd. Hierin kan binnen de kaders van de collectief afgesproken standaard het verdere maatwerk worden afgesproken.
7. Waarop kan het mis gaan?
De klantbeleving bij de start kan tegenvallen. Het SSC moet zich realiseren dat deze voor klanten werkt, die ook klantgericht moeten worden benaderd. Dit gold natuurlijk ook al voor de interne afdeling, maar door het uitplaatsen naar een SSC wordt de opdrachtgever-klantrelatie scherper neergezet en wordt de noodzaak tot klantgerichtheid nog kritischer. Zeker in de beginfase is dit best lastig. De klant was gewend zaken intern snel en op de eigen wijze te regelen. Nu is de afstand groter, zijn processen en diensten gestandaardiseerd en wordt de werkrelatie formeler. Dit wordt al snel ervaren als een achteruitgang in de klantgerichtheid en dienstverlening. De uitdaging is om binnen deze kaders in te spelen op de wensen van de klant, verwachtingen te managen en de klant uiteindelijk beter te bedienen dan voorheen mogelijk was.
Er is een gebrek aan professioneel opdrachtgeverschap. Tegenover professioneel opdrachtnemerschap staat ook professioneel opdrachtgeverschap. Dit wordt te vaak vergeten. Gemeenten die taken in een SSC verband willen onderbrengen moeten het opdrachtgeverschap binnen de achterblijvende organisatie organiseren. Blijft er genoeg deskundigheid in eigen huis om als gesprekspartner en opdrachtgever voor het SSC te fungeren? Is duidelijk wie de opdrachtgever is? Krijgt de opdrachtgever voldoende mandaat?
Er wordt gecentraliseerd in plaats van samengewerkt. Op dit moment steken diverse initiatieven de kop op, die onder de noemer van een SSC een centralisatie willen realiseren. De kracht van een SSC is dat het de facto een initiatief is van de toekomstige klanten. Zij realiseren een samenwerkingsverband. Dat betekent ook dat deze een belangrijke sturende rol moeten spelen in het totstandkomingsproces. Het betekent evenzeer dat zij zich in het uiteindelijke bestuurlijke kader ook terug moeten vinden. En niet in het minst: via de SLA dienen zij daadwerkelijk invloed te kunnen uitoefenen op de prijzen en op de kwaliteit van de dienstverlening. Op het moment dat er een keuze is om het totstandkomingsproces van een SSC centraal te sturen en er onvoldoende marktprikkels komen ontstaat al gauw een ‘ouderwetse’ centralisatie met een andere benaming.
Er wordt onvoldoende samengewerkt. Het SSC is een samenwerkingsconcept. Samenwerken is een kwestie van geven en nemen. Eerder is al geduid op de noodzaak tot enige vorm van standaardisatie van processen. Dat betekent dat tradities op het gebied van processen moeten worden doorbroken. Dat leidt vaak tot weerstand. Duidelijk is dat de wil om tot een SSC te komen bij elke partner hoog moet zijn verankerd. Indien dat niet het geval is, blijkt realisatie problematisch.
De personele bezetting blijft onder de maat. Eventuele problemen rond gecentraliseerde facilitaire diensten zijn vaak ook deels terug te brengen tot een simpel, maar vaak verwaarloosd probleem: kwalitatief onvoldoende management. In de meeste grote organisaties is op één of andere wijze management van facilitaire eenheden niet de meest begeerde carrièrestap voor managers. In de overheidsomgeving wordt de status namelijk mede bepaald door het feit dat je dicht tegen het bestuur aan opereert. De meeste managementtalenten kiezen er daarom voor om management van facilitaire diensten niet in hun ontwikkelingspad op te nemen. Daar staat echter tegenover dat de praktijk laat zien dat managers van beleidsafdelingen over het algemeen niet uitblinken in bedrijfsvoeringsmanagement. In die zin zou het in het kader van managementontwikkeling goed zijn als tijdelijk een meer operationele managementfunctie zou worden vervuld. De praktijk is echter eerder dat managers die in een beleidsomgeving niet meer voldoen ‘geparkeerd’ worden bij ondersteunende eenheden. Ook bij een SSC geldt dat goed management een vereiste is voor succes. Wellicht dat juist de specifieke kenmerken van een SSC rond output- en prestatiesturing ook een grotere uitdaging voor managementtalenten gaat betekenen. Het blijft echter een aandachtspunt; goede concepten vallen of staan nu eenmaal met goede bemensing.
8. Aanpak
Er worden 5 fasen, met aan het einde van elke fase duidelijke beslissingsmomenten, onderscheiden door Leeuwendaal.
Fase 1: de bestuurlijke haalbaarheid wordt gesondeerd. Het start bij het onderkennen van de optie tot sharen en tot initieel enthousiasme bij de toekomstige samenwerkingspartners. Dit vergt een soort bestuurlijk haalbaarheidsonderzoek, waarbij ook vaak het speelveld waarbinnen het SSC zou moeten worden opgericht op hoofdlijnen wordt afgebakend. Daarbij is ook van groot belang dat iemand met een vanzelfsprekend gezag zich als trekker op bestuurlijk niveau profileert.
Fase 2: de ‘business case’ wordt opgesteld. In feite wordt het op te richten SSC gesimuleerd in een ‘businesscase’. De uitkomsten van de ‘business case’ geven aan of het een haalbare en profijtelijke zaak is om het SSC op en in te richten. Relevante keuzes met betrekking tot de dienstverlening, de aansturing e.d. worden in het kader van de ‘businesscase’ gemaakt. In feite is er sprake van een bedrijfskundige haalbaarheidsstudie.
Fase 3: het organisatie- en procesontwerp wordt vastgelegd. Na een ‘go’ op basis van de businesscase wordt zowel de organisatie als de procesinrichting ontworpen. De nadruk op de procesinrichting naast de meer traditionele benadering van organisatie-inrichting is noodzakelijk omdat er sprake moet zijn van enerzijds harmonisatie van de te sharen processen en anderzijds van aansluiting van deze processen op de bedrijfsvoering in de ‘moeder’-organisaties. Uiteraard is hier de wijze waarop ICT de nieuwe procesinrichting ondersteunt een belangrijk onderzoekspunt.
Fase 4: het veranderingsproces wordt uitgevoerd. Het SSC wordt opgericht en het veranderingstraject wordt doorgevoerd. Hierbij spelen vaak ook sociale factoren een belangrijke rol.
Fase 5: optimalisatie. De eerste jaren van het bestaan van een SSC is een vorm van gestructureerde evaluatie noodzakelijk. Het SSC moet een echt lerende organisatie zijn die op basis van terugkoppelingen vanuit de klantomgeving alsmede op basis van eigen ervaringen haar dienstverlening optimaliseert.
