Handhaving

Onder handhaving verstaan we alle handelingen die de naleving bevorderen. Daarbij maken we onderscheid in vier manieren van optreden, die in de praktijk in vrijwel alle beleidsvelden gecombineerd worden ingezet.

• Preventief optreden
• Repressief optreden
• Correctief optreden
• Gedogen

Voor al het preventief en repressief toezicht geldt dat het bevoegd gezag keuzen kan maken in:

• de diepgang van het toezicht. Een keuze kan gemaakt worden om op alle aspecten binnen een beleidsveld toezicht te houden, of te focussen op de aspecten die op grond van vastgesteld beleid prioriteit hebben gekregen.
• de breedte van het toezicht. Een keuze kan gemaakt worden om het toezicht te organiseren per beleidsveld (zogenaamde aspectcontroles) of integraal toezicht uit te voeren over meerdere beleidsvelden heen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in:
  • controleren met elkaar,
  • controleren na elkaar,
  • controleren voor elkaar en
  • signaleren voor elkaar.

Preventief optreden bevat de activiteiten die moeten voorkomen dat een overtreding wordt gemaakt. Als preventieve instrumenten onderscheiden we:

1. Geven van voorlichting. Voorlichting binnen de handhaving vindt plaats door (voor, tijdens of na) de ontvangst van aanvragen, het uitvoeren van toezicht of handhaving:
   • het voeren van bilateraal (voor)overleg,
   • voorlichtingsbijeenkomsten voor doelgroepen,
   • het beschikbaar stellen van folders en
   • het organiseren van informatie via een website, nieuwsbrieven, persberichten, brochures en tijdschriften (zoals vakbladen).
2. Inrichten van een vergunningstelsel / vergunningverlening. Het begrip vergunning wordt gehanteerd als de wetgever geen verbod wenst op een bepaalde activiteit, maar die wel gereguleerd wil zien. Vergunningverlening is een overkoepelende term voor het verlenen van een vergunning, een ontheffing, een vrijstelling, een certificaat, een erkenning en een concessie. Middels een vergunning wordt toestemming verleend door het bevoegd gezag aan een burger of bedrijf om activiteiten te verrichten, nadat toetsing heeft plaast gevonden of aan de wettelijke voorschriften is voldaan.
3. Inrichten van een meldingenstelsel / afhandeling van meldingen. Door een meldingenstelsel krijgt het bevoegd gezag inzicht in het bestaan van de activiteit / het initiatief. Een meldingenstelsel beoogt daardoor ook primair gegevens te genereren ten behoeve van de repressieve handhaving. Na ontvangst van een melding kan het bevoegd gezag ook gerichter voorlichting geven aan de indiener; het is immers bekend wie welke activiteit gaat ondernemen.
4. Privaatrechtelijke afspraken. Deze afspraken kunnen van toepassing zijn bij wettelijke verbodsbepalingen, vergunningvoorschriften en sanctiebeschikkingen. Het gebruik van privaatrecht kan zinvol zijn daar waar het publiekrecht tekort schiet. Privaatrechtelijke handhaving verloopt via de burgerlijke rechter. In het algemeen kunnen drie privaatrechtelijke handhavinginstrumenten worden onderscheiden:
   • hanteren van eigenaarbevoegdheid;
   • gebruik van privaatrechtelijke overeenkomst, bijvoorbeeld gronduitgiftevoorwaarden, erfpacht, pachtcontract, gedoogovereenkomst;
   • actie uit onrechtmatige daad.
5. Uitvoeren van handhaafbaarheidstoetsen. Bij het formuleren van beleid en regelgeving, alsmede bij de verlening van vergunningen, kunnen de documenten getoetst worden aan het criterium doelmatige handhaving (zijn de regels in juridische en kwalitatieve zin handhaafbaar?).
6. Subsidiëring. Door het beschikbaar stellen van middelen voor het realiseren van wenselijke activiteiten, kan worden voorkomen dat niet wenselijke activiteiten (waarbij mogelijk overtredingen worden begaan) worden voorkomen.

Repressief optreden is het controleren op het naleven van de regels, met als doel ongewenste situaties op te sporen. Dit kunnen regels zijn uit bijvoorbeeld een beschikking (zoals een vergunning of een subsidiebesluit) of uit wetten, AmvB’s of verordeningen. Als repressieve instrumenten onderscheiden we:

1. Toezicht ter plekke (fysiek). De toezichthouder brengt in dergelijke gevallen een bezoek aan de (potentiële) vergunninghouder, (potentiële) meldinghouder of burger / bedrijf dat dient te voldoen aan algemene regels. Toezicht ter plekke kan plaatsvinden naar aanleiding van een:
   • vergunning of melding.
   • klacht of verzoek tot handhaving.
   • geprogrammeerde activiteit.
2. Hercontrole. Een of meerdere hercontroles kunnen (in combinatie met waarschuwingsbrieven of vooraankondigingen) worden ingezet om niet direct correctief op te treden, maar de overtreder een kans te geven de overtreding ongedaan te maken. In de praktijk worden hercontroles ingezet bij minder urgente of ernstige overtredingen.
3. Surveillance / vrije veld toezicht. Aanwezigheid in een gebied om te signaleren of er sprake is van overtredingen.
4. Administratief toezicht. Dit toezicht is mogelijk indien er administratie- en registratieverplichtingen in wet- en regelgeving zijn opgenomen. Het toezicht vindt veelal plaats ‘achter het bureau’ door gebruik van registraties, zoals financiele administraties, plannen, cameratoezicht en luchtfoto’s. In de praktijk vindt het administratief toezicht vaak plaats in combinatie met toezicht ter plekke.
5. Zelftoezicht. Door middel van zelftoezicht kunnen burgers en bedrijven zelf toezien op de naleving van regels. Zelftoezicht is bijvoorbeeld mogelijk in de vorm van een interne audit, een steekproef, een collegiale toets of observatie.
6. Certificering. Certificering is een procedure waarbij een onafhankelijke en onpartijdige organisatie een certificaat afgeeft als officiële verklaring dat een product, dienst, proces, persoon of systeem aan specifieke eisen voldoet. Bedrijven kunnen een certificaat voeren dat wordt afgegeven door de brancheorganisatie waartoe het bedrijf behoort of door een toezichthoudende instantie uit deze branche of gilde.
7. Verzoek om optreden andere instanties. Doorgeven van constateringen aan instanties die bevoegd zijn om op te treden zoals provincie, waterschap, VROM Inspectie, Openbaar Ministerie, politie, andere gemeente.

Wanneer daadwerkelijk een overtreding wordt begaan, wordt opgetreden (correctie). Afhankelijk van de aard van de overtreding wordt er gehandeld. Onderscheid wordt gemaakt in bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.

Bestuurlijke handhaving, te weten optreden door bestuursorganen, zoals gemeenten, provincies, rijksoverheden en waterschappen. We onderscheiden:

1. Dwangsom. De dwangsom is als sanctie reparatoir van aard, d.w.z. beoogt enkel herstel van de situatie. Ze is niet punitief, d.w.z. heeft geen bestraffend karakter (al wordt dat vaak wel zo ervaren door de overtreder).
2. Bestuursdwang. Met bestuursdwang wordt een onwettige situatie feitelijk in overeenstemming gebracht met de geldende voorschriften. Kenmerkend voor bestuursdwang is dat dit opgelegd kan worden aan een ieder die het in zijn macht heeft de overtreding te doen eindigen. Schuld aan de overtreding is dus geen vereiste. De kosten kunnen enkel verhaald worden op de overtreder.
3. Intrekken van de vergunning. Wordt een overtreding begaan door de houder van een begunstigende beschikking (subsidie, vergunning of ontheffing), dan kan het ten aanzien van de vergunning bevoegde gezag de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning is of wordt gehandeld, dan wel indien aan de vergunning verbonden voorschriften of regels niet worden nageleefd.
4. Bestuurlijke boete. De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie en kan worden opgelegd door overheidsdiensten die daartoe zijn aangewezen. De bevoegdheid tot het opleggen is te vinden in bijzondere bestuursrechtelijke wetten, zoals de Wet kinderopvang en de Wet bestuurlijke boete overlast.
5. Bestuurlijke strafbeschikking. Aangewezen bestuursorganen en/of BOA’s kunnen de bestuurlijke strafbeschikking uitvaardigen. Het gaat om een geldboete.
6. Naming, shaming and blaming. Als handhavingsacties zichtbaar worden gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de gecontroleerde (correctieve werking) maar ook op het naleefgedrag van de niet-gecontroleerden (preventieve werking). Burgers en bedrijven zien immers niet graag hun naam in een negatieve context.Strafrechtelijke handhaving, te weten optreden door strafrechtelijke organen, zoals de politie, Buitengewone Opsporingsambtenaren (BOA’s) en het openbaar ministerie. We onderscheiden:
7. Proces-verbaal. Een proces-verbaal is een schriftelijke verslaglegging (van een overtreding) door het bevoegd gezag. Het proces-verbaal geeft inzicht in het verloop van het onderzoek en biedt de rechter de mogelijkheid om te controleren of het bewijs op de juiste wijze is verzameld.
8. Strafrechtelijke vervolging. Strafrechtelijke vervolging vindt plaats door de Officier van Justitie en zal met name optreden in situaties waarin direct gevaar voor de gezondheid of de veiligheid van de mens ontstaan is en ook als het economisch voordeel dat met de overtreding behaald is veel hoger uitvalt dan de bestuurlijke boete die kan worden opgelegd. Het strafrechtelijk vervolgen vindt geregeld plaats als ondersteuning bij samenloop met bestuursrechtelijke maatregelen (flankerend beleid).

Bij het gedogen wordt afgezien van het toepassen van handhavingsmiddelen. Gedoogbeleid kan het gevolg zijn van het onvermogen van handhavende instanties om bepaalde wetten te handhaven, maar kan ook een bewuste keus zijn als een wet of de handhaving ervan als niet zinvol wordt gezien, terwijl een wijziging of intrekking van de betreffende wet politiek te gevoelig ligt. Gedogen kent verschillende vormen:

• Stilzwijgend (achteraf);
• Uitdrukkelijk (vooraf of achteraf);
• Al dan niet onder bepaalde voorwaarden;
• Al dan niet vooruitlopend op legalisatie (gekwalificeerd gedogen).

John Rayer